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Los esfuerzos de los Estados Unidos, Chile y México para controlar la contaminación del aire Ciudad de México: Planes de aire limpio y su organización institucional La Ciudad de México y su zona conurbada son el hogar de casi 18 millones de habitantes, en una mancha urbana que se extiende dispersa sobre 1,500 km2. La zona metropolitana de la ciudad de México se encuentra localizada en una cuenca cerrada por montañas que limitan la entrada de vientos que dispersen la contaminación. Su latitud y altitud, a 2.240 metros sobre el nivel del mar, hacen que reciba una fuerte radiación solar que transforma los óxidos de nitrógeno e hidrocarburos que se emiten, en altos niveles de ozono. Su altitud también incide en la formación casi diaria de inversiones térmicas, que impiden la dispersión ascendente de los contaminantes y los concentran cerca del suelo urbano. Los esfuerzos para sanear la atmósfera de esta metrópoli, son muy recientes. Hasta 1986, se operaba una pequeña red de monitoreo manual del aire que medía principalmente bióxido de azufre, plomo y partículas. Durante ese año se instaló la primera Red Automática de Monitoreo Atmosférico (RAMA) integrada por 25 estaciones de medición en tiempo real, que registran los niveles de ozono (O3), monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOx), bióxido de azufre (SO2), plomo (Pb), partículas suspendidas totales (PST) y, a partir de 1995, partículas menores de 10 micras (PM-10) y radiación ultravioleta (UV-B). La RAMA actual cubre gran parte de la zona metropolitana con 32 estaciones automáticas y 12 manuales en operación Para 1987-88, la RAMA produjo una serie continúa y confiable de registros de la calidad del aire. Sus datos indicaban que se violaban las normas de todos los contaminantes, casi todos los días, alcanzando niveles de concentración de hasta dos y tres veces por arriba de los estándares internacionales. Por decisión gubernamental, esta información se empezó a dar a conocer a la sociedad diariamente a través de los medios masivos de comunicación, para promover la creación de una conciencia social que sustentara la instrumentación de las medidas necesarias de prevención y control de las emisiones contaminantes. Antecedentes de la Comisión Ambiental Metropolitana En paralelo, a principios de 1989, el Gobierno Federal junto con los Gobiernos locales del Distrito Federal y del Estado de México (entidades sobre las que se asienta la metrópoli) constituyeron un Grupo Interinstitucional para analizar las causas y fuentes de la contaminación, así como para diseñar e instrumentar las medidas para su prevención y control. Al analizar las causas y fuentes de la contaminación se encontró que el problema era multisectorial y que su solución requería de la participación de numerosas entidades gubernamentales, así como del sector privado, laboral, instituciones de investigación y académicas y de los representantes sociales. En consecuencia a los trabajos del grupo interinstitucional se incorporaron: La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (ahora Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca SEMARNAP) por ser la entidad responsable de proponer las normas y estándares ambientales y fiscalizar su cumplimiento por parte de la industria. La Secretaría de Salud, responsable de fijar las normas que establecen los límites máximos de exposición del cuerpo humano a los contaminantes y proteger la salud social. La Secretaría de Energía, responsable de fijar las políticas que deben cumplir las entidades estatales encargadas de la elaboración de combustibles petrolíferos y las de generación de energía eléctrica. La Secretaría de Educación Pública, responsable de los programas de educación. La Secretaría de Industria y Comercio, responsable de normar a la industria y a los servicios. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público responsable de proponer al Congreso los presupuestos que ejercerán las entidades gubernamentales.La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, responsable de fiscalizar el cumplimiento de la normatividad ambiental por parte de los transportes que transitan en las carreteras federales entre las ciudades del país. El Gobierno del Distrito Federal, donde se asienta la mitad de la población de la metrópoli y entidad responsable del control de la contaminación proveniente de los vehículos y empresas de servicios. El Gobierno del Estado de México, donde se asienta la otra mitad de la metrópoli y que tiene las mismas responsabilidades que el gobierno del Distrito Federal. Petróleos Mexicanos, la empresa estatal responsable de producir los productos petrolíferos que se demandan en el país. La Comisión Federal de Electricidad y la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, responsables del abasto del fluido eléctrico y operadoras de las dos plantas termoeléctricas que operan dentro de la cuenca atmosférica donde se localiza la metrópoli y que son las principales consumidoras de combustibles de la zona. El Instituto Mexicano del Petróleo, centro de alta investigación científica petrolera, industrial y vehicular. El Programa integral de saneamiento atmosférico Después de un año y medio de estudios, de la elaboración de un inventario de emisiones y de la preparación de programas y proyectos para el control de las fuentes de emisiones contaminantes, el grupo interinstitucional produjo el primer Programa Integral para Combatir la Contaminación Atmosférica (PICCA). El programa se orientaba a través de cinco líneas de acción estratégicas:
Las líneas de acción estratégicas comprendían 109 proyectos y acciones que requerían una inversión del sector público y privado de aproximadamente 4.2 billones de dólares, con el objetivo de disminuir el 37.5% de las emisiones contaminantes. Para la preparación de los diagnósticos y de las medidas de prevención y control, las instituciones participantes se organizaron a través del esquema de Grupos por Proyecto. El Banco Mundial contribuyó significativamente al organizar un panel de expertos internacionales que asesoraron a los Grupos de Proyecto, así como para obtener asistencia técnica gratuita de las agencias ambientales mas avanzadas del planeta. Posteriormente el Banco Mundial contribuyó a la ejecución de las medidas aportando financiamiento directo y actuando como líder en la concreción de líneas adicionales de crédito provenientes de otras instituciones financieras internacionales. Entre las medidas mas importantes que se empezaron a instrumentar desde 1990 se destacan: Combustibles La eliminación gradual del plomo de las gasolinas, así como la reducción de sus contenidos de azufre, benceno (por su toxicidad) de olefinas, aromáticos y presión de vapor (para reducir su reactividad y contribución a la formación de ozono). El aumento del índice de cetano, así como la disminución del contenido de azufre y de aromáticos en el diesel. La eliminación de la oferta de combustóleo (combustible pesado de uso industrial con alto contenido de azufre) y su substitución con gas natural o gasóleo (de bajo contenido de azufre).Transporte La obligatoriedad para que todos los vehículos nuevos a gasolina incorporaran convertidor catalítico y sistemas de control de emisiones adicionales que se requerían en los Estados Unidos de América. La verificación obligatoria de emisiones, dos veces por año, para todos los vehículos en circulación. El reinicio de los trabajos de ampliación del Sistema de Transporte Colectivo (Metro) que hoy en día cubre 178 kilómetros de vías distribuidos en 10 rutas. La introducción de 4 100 nuevos autobuses para ampliar la oferta de transporte colectivo en la ciudad, articulándolos con los servicios que presta el Metro. El establecimiento de una edad límite para taxis y microbuses y su substitución progresiva por unidades que incorporan convertidor catalítico. Establecimiento del programa "Hoy no circula" que restringe la circulación de los vehículos sin convertidor catalítico, un día laborable a la semana. La conversión de las flotas de transporte de carga de las principales empresas de la ciudad, al uso de gas licuado de petróleo, incluyendo la incorporación de convertidores catalíticos con circuito cerrado. Industria y servicios Establecimiento de límites de emisiones para todos los contaminantes industriales y obligatoriedad de presentar una verificación de sus emisiones una vez al año. Obligatoriedad de presentar manifestación de impacto ambiental para toda nueva ampliación, establecimiento o modificación industrial. Instalación de sistemas de recuperación de emisiones evaporativas a lo largo de todo el proceso de almacenamiento y comercialización de gasolinas. Prohibición al consumo de combustibles pesados con alto contenido de azufre. Substitución de diesel, combustóleo o gasóleo por gas natural, en las industrias mas importantes de la ciudad (vidrieras, químicas y de alimentos, entre otras). Restauración de los recursos naturales Reforestación masiva de parques, jardines y camellones en la zona urbana y en las zonas rurales circunvecinas a la ciudad. Protección de las zonas boscosas que rodean a la metrópoli impidiendo los asentamientos irregulares y la tala clandestina Investigación científica Desarrollo de modelos de predicción de la calidad del aire para prever contingencias atmosféricas y evaluar efecto de medidas de control de la contaminación propuestas. Construcción de una estación experimental de distribución de gasolinas, para llevar a cabo el análisis de efectos de la aplicación de sistemas recuperadores de vapores en el proceso de distribución de gasolinas. Establecimiento de un laboratorio de motoquímia para evaluar y certificar dispositivos de control de emisiones vehiculares, equipos de conversión de vehículos al uso gas licuado de petróleo y a gas natural, así como para estudiar el potencial de formación de ozono en gases de escape y diversas formulaciones de gasolina. Educación ambiental y participación ciudadana Inclusión de la temática ambiental en los libros de textos escolares obligatorios. Producción de material de vídeo, un libro y panfletos sobre las causas y medios de control de la contaminación atmosférica, enfatizando las acciones que cada ciudadano puede realizar. Creación de comités ecológicos vecinales para promover la participación ciudadana en tareas ambientales locales. La institucionalización de la Comisión Ambiental Metropolitana El grupo interinstitucional se convirtió, a partir de 1992, en la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control de la Contaminación del Valle de México, ahora conocida como la Comisión Ambiental Metropolitana (CAM). Originalmente se pensó en crear una autoridad ambiental metropolitana centralizada, única y directa. Sin embargo, esta autoridad hubiera tenido que absorber un significativo número de las facultades legales, presupuestos, recursos humanos y técnicos de otras dependencias. Ello hubiera requerido significativos cambios legales a nivel de la Constitución Política del país y profundas transformaciones organizacionales a lo largo de todas las instituciones participantes. Por ello se escogió la figura de una comisión, donde cada institución participa y contribuye de acuerdo a sus facultades legales, cumpliendo sus responsabilidades y aplicando sus propios recursos. Los representantes de cada institución en los Grupos de Proyecto establecidos para preparar el diagnóstico, las medidas de acción y supervisar su implementación, se convirtieron en coordinadores de las contribuciones que correspondían a cada departamento en el interior de sus instituciones. Adicionalmente, los Grupos de Proyecto incorporaron a aquellas instituciones públicas y privadas cuya participación se requería para la instrumentación integral y eficiente de las medidas. Un avance substancial fue la creación del Consejo Asesor de la comisión. A este Consejo se incorporaron los representantes del sector privado y laboral, las organizaciones no gubernamentales, a Diputados locales y federales, así como a los Senadores, al igual que destacados científicos e instituciones académicas. La misión del Consejo es la de proponer acciones, analizar las propuestas gubernamentales, dictar recomendaciones y promover la consulta y participación de la ciudadanía. PROAIRE: el segundo plan integral de saneamiento atmosférico. En 1995, sustentado en la información científica que se había estado generando y construyendo sobre los logros del programa anterior (PICCA), se preparó el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México 1995-2000 (PROAIRE). Este programa seguía básicamente las líneas estratégicas del anterior, reforzando y ampliando las medidas de prevención y control instrumentadas para mejorar la calidad de los combustibles, disminuir las emisiones del transporte e industrias y proteger los recursos naturales de la cuenca. En el PROAIRE se agruparon 94 acciones que se estimaba requerirían una inversión de 13.4 billones de dólares. Sus objetivos al año 2,000 son el disminuir casi un 50% de los contaminantes emitidos a la atmósfera y reducir los días de contingencia ambiental (arriba de 2.5 veces la norma en ozono). Se estimó que éste programa ayudaría a reducir en 300 mil casos al año la emergencia de enfermedades respiratorias agudas. Pero además adicionaba un nuevo elemento: acciones para actuar sobre la relación existente entre el desarrollo urbano y la calidad del aire. El PROAIRE especificaba que "...el deterioro ambiental urbano se debe a la sobre explotación o sobre carga de los recursos ambientales de la ciudad" (recursos como su cuenca atmosférica, donde sus usuarios industriales, de transporte, de servicios y aún de los hogares descargaban sus emisiones contaminantes sin costo y generalmente, sin sanción). Indicaba que estos recursos requerían ser manejados sin transgredir sus umbrales críticos, así como el de establecer e internalizar sus costos de utilización. Señalaba que para la asunción de responsabilidades privadas y públicas de estos costos, la información ambiental debía nutrir un proceso de conocimiento y entendimiento que coadyuvara a modificar las conductas dañinas al medio ambiente. Consecuentemente el PROAIRE se propuso la incorporación de medidas de:
Durante nueve años de incorporación progresiva de medidas de prevención y control, los índices de concentración de los contaminantes se han venido reduciendo. Tres de los seis contaminantes criterio ahora se encuentran permanentemente dentro de las normas de calidad del aire que protegen la salud: CO, SO2 y Pb. Los NOx rebasan ligera y ocasionalmente la norma. Los niveles pico de concentración de ozono se han reducido, de alcanzar niveles que rebasaban tres veces y media la norma, a menos de dos veces y media. Sin embargo todavía estas concentraciones son muy altas y se registran violaciones a la norma aproximadamente 320 días al año. Finalmente las partículas menores de 10 micras (PM-10) que penetran hasta el interior de los pulmones causando severos daños a la salud, continúan alcanzando niveles máximos de concentración equivalentes a dos veces la norma, aunque los días de violación muestran tendencias decrecientes. El tercer programa integral de calidad del aire La Comisión Ambiental Metropolitana (CAM) ha iniciado las tareas para preparar un tercer programa de calidad del aire para la zona metropolitana de la Ciudad de México. Para su desarrollo, se ha empezado a realizar una evaluación/auditoría de los logros y fracasos del PROAIRE. En ella se identificarán los factores que permitieron o impidieron el logro de resultados y las barreras que habrá que superar para alcanzar los objetivos que quedaron pendientes. Adicionalmente, apoyada por el Banco Mundial, la CAM realizó en Junio de 1999 un Taller Internacional de Aire Limpio que incluyó la participación de destacados expertos internacionales y nacionales, instituciones miembros de la CAM, experiencias de otras ciudades del planeta, organismos no gubernamentales, investigadores y científicos relacionados con la ecología. Sus contribuciones y participaciones incluyeron respuestas a las preguntas clave: ¿Que se ha logrado en nuestra zona metropolitana? ¿Cuales son los retos del futuro? ¿Cuales son las experiencias de otras ciudades y agencias ambientales del mundo? ¿Que falta por hacer en la Ciudad de México? Con todo este acervo, la CAM empezará un proceso analítico y socialmente participativo para preparar el tercer programa de calidad del aire que guiará las acciones para continuar con el saneamiento atmosférico durante los próximos diez años.
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