INFORME ANALÍTICO

4. SITUACION ACTUAL DE LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

En el país se han venido adelantando grandes transformaciones en las últimas décadas con las correspondientes exigencias y desarrollos, por las cuales el sector de agua potable y saneamiento básico, ha tenido que adaptarse permanentemente con el objetivo de alcanzar una mayor efectividad y desempeño.

Los principios constitucionales¹³, en los que entre otros se determina la finalidad social de los servicios públicos, la responsabilidad de la prestación a cargo de los municipios, el concepto de subsidios beneficiando a las personas de menores ingresos y el control social de los usuarios en las empresas de servicios, fueron desarrollados en la ley 142 de 1994 de Servicios Públicos Domiciliarios, en la que se definió entre otras, el marco de competencias y responsabilidades de los niveles nacional, regional, local y la sociedad civil; además se estableció el marco de intervención del estado para la regulación, inspección, vigilancia y control de la prestación de los servicios así como los principios para implantar una política de desarrollo sostenible, soportados en instrumentos de planeación, modernización de la gestión de las empresas y financiación integral del sector.

En este contexto, a continuación se presenta un análisis integral del sector.

4.1 Aspectos Demográficos y Político-Administrativos del País

Colombia está distribuida en 32 departamentos, con 1.091 municipios divididos entre cabecera municipal y zona rural; con propósitos de planificación, se crearon cinco (5) Consejos Regionales de Planificación – Corpes para: Amazonía, Orinoquía, Costa Atlántica, Occidente y Centro Oriente.

Para el último censo realizado en el país por el DANE¹⁴ en 1993, la población en ese entonces fue de 37.664.711 habitantes, de los cuales 25.849.387 se encontraban en las cabeceras urbanas y 11.815.324 en las áreas rurales con una distribución porcentual del 68.6% y 31.4% respectivamente, observándose una mayor y creciente concentración de la población en las cabeceras municipales del país. Se destaca el considerable aumento registrado en la población urbana durante los últimos tiempos, ya que para 1951 era del 38.9%, pasando en 1964 al 53.4%; en 1973 se registró el 60% y un 65% para el año 1985, tendencia soportada principalmente por los fenómenos de expulsión presentados en las zonas rurales del país; de otra parte, esta entidad, realizó la proyección de población para 1998 dando como resultado un total de 40.768.721 habitantes con una distribución del 70.4% urbana y 29.6% rural.

* La población de estos años son proyecciones D.A.N.E. tomando como base el último censo Nacional del año 1993

El gobierno está conformado por los poderes ejecutivo, legislativo y judicial; el poder legislativo lo ejerce el presidente en el nivel nacional, los gobernadores en el departamental y los alcaldes en los municipios, todos elegidos por votación popular.

El censo de 1993, reportó un total de 4.467.000 viviendas en el área urbana y 1.739.000 en la rural, de las cuales 4.227.000 y 719.000 respectivamente, cuentan con conexión domiciliaria privada de acueducto, alcanzando una cobertura nominal¹⁵ del 94.6% y 41.3% para cada zona.

Con relación al servicio de alcantarillado, 3.657.000 viviendas en el casco urbano y 254.000¹⁶ en el rural, disponían de conexión domiciliaria, alcanzando coberturas aproximadas del 81.8% y 14.6%.

De otra parte, la cobertura promedio nacional nominal del servicio de acueducto en las cabeceras municipales alcanza el 89.2% para el año 1998, beneficiando una población aproximada de 25.619.498 habitantes; se destaca que los municipios con una mayor cobertura son los menores de 2.500 habitantes, alcanzando en promedio el 93.6% y el grupo de menor cobertura corresponde a las capitales de departamento con población menor a 100.000 habitantes. Con base en los resultados globales, se calcula que la población sin servicio de acueducto con conexión domiciliaria para 1998, es de aproximadamente 3.099.554 colombianos.

Para el servicio de alcantarillado el promedio nacional alcanza para 1998, el 78.6% de cobertura, con una población beneficiada de 22.547.415 habitantes. Se observa que los municipios con mayores índices de cobertura de alcantarillado corresponden a las nueve ciudades¹⁷ más grandes de Colombia. De otro lado, el grupo de municipios que en acueducto tiene las más bajas coberturas del país son las capitales con poblaciones menores a 100.000 habitantes presentándose en alcantarillado la misma situación. Por último y dado que el número de habitantes urbanos alcanza los 28.719.052, la población que no dispone de sistema de alcantarillado es de aproximadamente 6.171.637.

Es importante destacar, que aunque la diferencia de coberturas del promedio nacional para acueducto y alcantarillado es del 10.6%, al ser analizadas estas por rango de población, se observa que la diferencia en algunos rangos municipales es superior al 20% (ver tabla No. 2).

Fuente: Ministerio de Desarrollo - 1998

4.2.2    Coberturas del Servicio de Acueducto y Alcantarillado en las Zonas Rurales
            del País

Como resultado de la proyección del censo DANE para 1998, en las zonas rurales del país existen 12.049.669 habitantes; la población con conexiones domiciliarias de acueducto alcanza los 5.024.712, para una cobertura aproximada del 41.7%, de los cuales solo el 10% dispone de agua de buena calidad¹⁸. En lo referente al servicio de alcantarillado, solamente 2.000.245 de pobladores, que corresponden al 16.6%, disponen las aguas servidas en condiciones sanitarias aceptables. Adicionalmente el servicio de suministro de agua se presta en promedio seis o menos horas al día.

Estos indicadores de cobertura deben analizarse con precaución, ya que normalmente se registran conexiones a redes convencionales sin incluir soluciones individuales de abastecimiento y disposición de aguas residuales que son comunes en estas zonas.

Se calcula un número aproximado de 25.000 sistemas de agua en las zonas rurales del país. Actualmente, el Ministerio de Desarrollo está iniciando un inventario sanitario rural con el apoyo de sus asesores regionales y las Unidades Departamentales de Agua; se tiene diseñado el formulario que permitirá la recolección de información para facilitar su posterior sistematización. Otro aspecto a referenciar, es que se carece de información que facilite la formulación de un plan de desarrollo sectorial específico que responda a las necesidades reales del sector rural. Respecto a la reglamentación de la ley de Servicios Públicos Domiciliarios, para esta población objetivo no se han considerado sus particularidades en el uso¹⁹, consumos y caracterización particular.

4.2.3     Calidad del Agua en Cabeceras Municipales

A pesar de los grandes esfuerzos y avances logrados en relación con el aumento de cobertura del servicio de acueducto, los avances en términos de calidad del agua²⁰ han sido más lentos.

De una muestra evaluada por el Ministerio de Desarrollo para 971 cabeceras locales, se encontró que el 35% aproximadamente alcanzan coberturas superiores al promedio nacional con dificultades para producir agua apta para consumo humano; de la muestra solo el 21% disponen de planta de tratamiento pero no están funcionando adecuadamente. Dado que la gran mayoría de estas localidades tienen poblaciones menores a 30.000 habitantes, el modelo de selección de tecnología²¹ formulado por el Ministerio podría ser aplicado con resultados e impacto a corto plazo.

Por otro lado, durante el año 1997 el Ministerio de Salud, a través de la Dirección de Promoción y Prevención de la Subdirección de Ambiente y Salud, realizó el Segundo Inventario Nacional sobre Calidad del Agua Potable para Consumo Humano y Uso Doméstico, en una muestra de 643 cabeceras municipales con una población de cerca de 21 millones de habitantes, distribuidas a lo largo y ancho del territorio nacional, con el apoyo de las secciónales de salud departamentales.

El resultado final de este estudio se centró en evaluar el índice de riesgo, interpretado este como el grado de incidencia de un conjunto de parámetros²² como: calidad del agua, manejo de basuras, disposición de excretas, fuente de abastecimiento de agua, recursos hídricos y condiciones generales de la localidad; estas variables se ponderaron para indicar el riesgo de contraer una enfermedad originada por la ausencia o deficiencia de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Es decir, que a un mayor índice identificado, corresponde una mayor probabilidad de que una persona se enferme mientras persistan dichas condiciones. Dentro de las conclusiones del estudio y de acuerdo con la ponderación de los parámetros que determinaron este índice, se destaca que el 60% de la población colombiana en las cabeceras municipales se encuentra en un nivel de riesgo entre medio - alto y alto.

Tabla N^o 3
Índice de Riesgo en Salud

Rangos Índice de Riesgo	Municipios	Población Urbana
60-100	91	759.030
50-60	232	2.060.783
35-50	237	9.527.783
30-35	39	5.246.310
20-30	41	3.536.677
5-20	1	255.000
TOTAL	641	21.384.933

Fuente: Ministerio de Salud 1998

Se resalta que, aunque existen cabeceras municipales sin infraestructura de tratamiento disponible, estos realizan el proceso de desinfección al agua para consumo humano. De la muestra analizada por el Ministerio de Salud, se puede concluir que todas las cabeceras municipales con mas de 70.000 habitantes realizan desinfección; por el contrario, para las localidades con menos de 2.500 habitantes el promedio alcanza el 79.6%.

Como complemento a la información correspondiente al Ministerio de Salud, el Ministerio de Desarrollo Económico en su inventario sanitario para el sector urbano sistematizado en 1998, estableció que se realizan procesos de desinfección en 772 cabeceras municipales que corresponden a 22.6 millones de habitantes beneficiados.

En las siguientes gráficas, se puede observar la distribución del número de municipios y la población beneficiada para cada uno de los rangos definidos.

Gráficos N^o 3 y 4

               Municipios con Desinfección                                              Población con Desinfección
              por Rangos Municipales                                                     por Rangos Municipales

Fuente: Ministerio de Desarrollo – 1998                      Fuente: Ministerio de Desarrollo – 1998

4.2.4    Continuidad del Suministro de Agua en Áreas Urbanas

De la muestra del Segundo Inventario Nacional sobre Calidad del Agua Potable para Consumo Humano y Uso Doméstico, realizado por el Ministerio de Salud, 595 cabeceras municipales reportaron información de continuidad en el suministro de agua; esta información referenciada con los diferentes rangos municipales, permite agregar para cada rango, el promedio de horas de continuidad en la prestación del servicio de acueducto.

Fuente: Ministerio de Salud 1998

Como se puede observar, las localidades con mayores problemas de continuidad, son las capitales de departamentos con población inferior a 100.000 habitantes, al igual que los municipios con rangos entre 2.501 a 12.000 habitantes, las cuales alcanzan una continuidad del servicio de 13 y 16.6 horas en promedio diario. En el ámbito nacional la cifra promedio ponderada alcanza las 21.3 horas al día, este alto valor se debe principalmente a la continuidad en las áreas metropolitanas y ciudades mayores de 70.000 habitantes que corresponden al 63% de la población urbana con servicio de acueducto.

4.2.5    Disposición y Tratamiento de los Residuos Líquidos en el País

En Colombia, la contaminación de las fuentes hídricas por los residuos líquidos corresponde a los sectores domésticos, industriales y agropecuarios; de acuerdo con muestreos realizados en las principales ciudades del país, la concentración de coliformes en los cuerpos de agua superficial provenientes de los residuos líquidos domésticos, alcanza cifras del orden de 2.400 NMP/100 ml²³. Estos sectores producen aproximadamente 9.200 toneladas diarias de materia orgánica contaminante, de los cuales 1.500 toneladas son de origen doméstico, 500 de origen industrial y 7.200 agropecuario, que descargan cerca de 4.500.000 metros cúbicos de aguas residuales. Observando las altas cantidades de residuos y suponiendo que todas las cabeceras municipales contaran con plantas de tratamiento, la carga orgánica solamente se disminuiría en un 25%²⁴.

De otro lado, en materia de tratamiento de aguas residuales domésticas, la infraestructura disponible tiene un cubrimiento efectivo del 4% de la población urbana; actualmente, están en ejecución proyectos en las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín y se encuentran en proceso de financiación los proyectos de Pereira, Cartagena y Barranquilla.

El mayor problema asociado con la contaminación hídrica, es la descarga de compuestos tóxicos y patógenos, particularmente a los ríos y acuíferos que sirven como abastecimiento de agua potable, irrigación de cultivos y recreación. En este sentido, recientemente en el país se inició la cultura del tratamiento de aguas residuales domésticas como resultado de la expedición de la reglamentación del cobro de las tasas retributivas²⁵. Para las aguas residuales industriales, el tratamiento se debe realizar antes de la descarga final a los alcantarillados o a los cuerpos receptores, con tecnologías apropiadas a dichos residuos.

En el país el número de plantas de tratamiento de aguas residuales construidas, alcanza las 190 unidades²⁶ localizadas en 131 cabeceras urbanas correspondiendo al 12% de los municipios del país, aplicando diferentes tecnologías así:

Fuente: Ministerio del Medio Ambiente 1998

Como se puede observar la tecnología más utilizada son lagunas de estabilización, alcanzando 105 unidades, en menor escala lodos activados, filtros percoladores y sistemas UASB.

Adicionalmente, existen tecnologías para el tratamiento de aguas domésticas, la mayoría basadas en procesos biológicos; el tratamiento más sencillo corresponde a pozos sépticos que son empleados en la zona rural y pequeños centros nucleados con poblaciones inferiores a 300 habitantes.

Para el estimativo del caudal de aguas residuales generadas, se tomó la población atendida por el servicio de acueducto y una dotación de retorno de 160 Lts/hab-día; para el caudal de aguas residuales recolectadas, la población utilizada corresponde a la servida por el servicio de alcantarillado y finalmente, el caudal de aguas tratadas corresponde a la población de los municipios con planta de tratamiento asumiendo que tratan el 44%²⁷ de lo recolectado.

Fuente: Ministerio de Desarrollo – 1998

Las principales conclusiones del estudio realizado para el Ministerio del Medio Ambiente con relación a los aspectos técnicos, de la muestra estudiada son:

• Es mayor la densidad de plantas construidas en climas cálidos y zonas planas, que en la zona andina montañosa donde la recuperación de las fuentes receptoras es más acelerada.
• La eficiencia de los sistemas puede ser mejorada una vez se optimicen las plantas construidas, mediante inversiones relativamente bajas, para integrarlas al mejoramiento progresivo de las aguas tratadas.
• Las tecnologías seleccionadas representan de alguna forma las épocas en las que fueron construidas, con una tendencia marcada a procesos de bajos costos de inversión y de operación como las lagunas de oxidación.
• Existen pocas acciones de seguimiento y control para la determinación de la eficiencia real de los procesos que se desarrollan en las plantas construidas.

4.2.6    Análisis del Balance Hídrico en Colombia

Aunque Colombia posee un indicador de precipitación medio-alto 3.000 mm, las variaciones que se presentan a lo largo del territorio nacional son bastante apreciables observándose promedios de 300 mm en la península de la Guajira y de 9.000 mm en el Pacífico Colombiano. La oferta bruta por habitante corresponde a 57.000 metros cúbicos anuales sin considerar las aguas subterráneas; esta oferta tomando en cuenta condiciones de calidad y regulación podría reducirse a 26.700 metros cúbicos por habitante año. Sin embargo, es importante destacar que las condiciones de densidad poblacional hacen que este indicador sea menos favorable en algunas regiones del país.

Según el IDEAM²⁸, en el país la oferta hídrica total supera los 2.000 kilómetros cúbicos al año, correspondientes a 57.000 metros cúbicos anuales por habitante, la cual es bastante alta en comparación con la disponibilidad promedio del mundo, que es de aproximadamente 7.700 metros cúbicos, sin incluir las aguas subterráneas. Como punto de referencia el promedio de la oferta en Norte América es de 16.300 metros cúbicos, para Europa 4.700 y en Asia de 3.400, lo que hace ver que Colombia es privilegiada con relación a la disponibilidad de este recurso natural.

En cuanto a la oferta neta disponible, en la que se consideran reducciones por calidad y regulación natural, se alcanzan los 1.260 kilómetros cúbicos al año, que corresponden a una disponibilidad promedio de 26.700 metros cúbicos al año sin incluir las reservas subterráneas. Una situación importante a destacar, es que por la irregular distribución del recurso, población y las actividades económicas hacen que el indicador promedio, sea menos favorable en la medida que se consideren exclusivamente las zonas en las que se concentra la mayor parte de la población con sus actividades económicas.

Adicionalmente, la demanda y prácticas de uso de las aguas superficiales por parte de los sectores hídricos, industrial, consumo humano, están ocasionado alteraciones que limitan la cantidad y calidad en muchas regiones y está distribuida así:

Fuente: Ministerio de Desarrollo 1998

Actualmente, gran parte de las cabeceras locales disponen de un adecuado abastecimiento de agua, en concordancia con la oferta hídrica que caracteriza la mayor parte del país, dado que aproximadamente el 12% de la población, presenta índices de escasez alto y medio alto. A futuro este panorama puede variar considerable y aceleradamente, en especial en regiones densamente pobladas, ya que no solo continuará aumentando la demanda para diferentes usos domésticos, agropecuarios y actividades económicas, sino que la oferta disponible podrá reducirse considerablemente de continuar la tendencia de intervención y deforestación de cuencas alcanzando en el año 2016, un índice de escasez²⁹ superior al 20% para el 38% del total de la población.

4.3     Inversiones y Contribuciones al Sector de Abastecimiento y Saneamiento desde 1994 al
        1996 y su Participación en el P.I.B. Nacional

Las fuentes de financiamiento del sector en el país, se pueden clasificar en dos grandes grupos de acuerdo con su origen. En primer lugar, están los de oferta que incluyen la participación en los ingresos corrientes de la nación³⁰, cooperación técnica internacional, inversiones del sector privado, los recursos propios de los municipios, recursos de crédito, los aportes nacionales de manera complementaria³¹ y los aportes departamentales y municipales; como otra fuente de financiamiento se encuentra los recursos por la demanda del servicio, ingresos que dependen fundamentalmente de las tarifas que se cobran al suscriptor por la prestación de los servicios, consideradas como el eje fundamental para el financiamiento del sector ya que incluyen los gastos de administración, operación, mantenimiento y las inversiones requeridas para la expansión y mejoramiento de los sistemas. La evolución de las principales fuentes de recursos para el financiamiento del sector durante los años 1994 a 1996³² se puede observar en el siguiente cuadro:

Tabla N^o 7
Análisis de las Fuentes de Recursos Años 1994-1996
(Miles de dólares corrientes)*³³

Tabla N^o 8
Distribución Porcentual de las Fuentes de Recursos Años 1994-1996

Fuente: Ministerio de Desarrollo – Banco Mundial 1998

Las inversiones en el sector en los años 1994, 95 y 96 han sido de 466 mil dólares en promedio por año, de los cuales los recursos no reembolsables de la nación corresponden al 23% en promedio, crédito a los municipios o entidades prestadoras al 20%, 30% a los recursos municipales de transferencias del Gobierno Nacional y propios de los municipios y al 25% de recursos propios de las empresas para el apalancamiento de créditos e inversiones en los procesos de privatización.

Realizando un análisis de la composición de las fuentes de financiamiento del sector, para este período se observa que:

• Los recursos de cofinanciación en 1994 alcanzaron el 10.6% del total invertido en el sector y en 1996 aumentaron considerablemente al 34.1%.
• Con relación a los recursos de crédito, a pesar del aumento en los desembolsos entre 1994 y 1996, (US$ 80 millones a US$ 115 millones), la participación en las inversiones anuales se redujo de una manera importante, pasando del 28.6% en 1994 al 15.3% para 1996.
• Respecto a los recursos de ley 60, a pesar de presentarse un aumento del valor de las transferencias, (de US$ 86 millones a US$ 143 millones para 1994-1996), redujo su participación como fuente de financiamiento del 30.8% al 19.1%.
• Es claro observar cómo el comportamiento de los recursos de cofinanciación, crédito y ley 60, muestran una relación directa; cuando la primera fuente aumenta las otras dos disminuyen evidenciando un efecto de sustitución entre las fuentes.
• La sumatoria de los aportes que la nación hace a través de las diferentes fuentes para asegurar el cierre financiero de los proyectos de interés nacional, son del orden del 75% en promedio para los tres años.
• La fuente de financiación que menos evolucionó en este período fue la de aportes del sector privado pues solo alcanzó el 0.3% para 1996; esta situación responde a debilidades en las políticas regulatorias, tributarias y de garantías para dicho sector.
• Con respecto a los aportes de las empresas prestadoras de servicios del sector³⁴, muestran un esfuerzo importante en el financiamiento sectorial, ubicando sus aportes en niveles del 25% en promedio; se espera que en el corto plazo esta fuente de recursos aumente, ya que el marco regulatorio fija en las tarifas los costos de reposición de activos y expansión de los servicios.

Es importante anotar que para la determinación de las inversiones anuales en el sector de agua y saneamiento, las fuentes de información primaria fueron: (1) cofinanciación, la ejecución de los recursos en los tres fondos; (2) crédito Findeter y banca comercial, corresponde a los recursos desembolsados para los créditos comerciales, la fuente fue el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (3) recursos ley 60, se estimaron a partir del porcentaje de cumplimiento de la inversión mínima de los documentos CONPES³⁵ de "Evaluación de la Participación Municipal en los Ingresos Corrientes de la Nación", con respecto a la transferencia de recursos programada; (4) participación del sector privado, corresponde a los valores identificados por la Gerencia de Participación Privada en Infraestructura del Departamento Nacional de Planeación; y (5) recursos de las empresas, corresponde a la financiación de las inversiones con sus propios recursos.

Como resultado de estudios realizados por el Ministerio de Desarrollo y el Departamento Nacional de Planeación para el Banco Mundial, se ha establecido que la participación del sector dentro del Producto Interno Bruto – PIB, fue del 0.4%, 0.5% y 1.0% para los años 94, 95 y 96 respectivamente; se considera que en la medida que se estabilice la economía, la participación del sector en el P.I.B. alcanzará el 0.75%. Es importante destacar que el incremento reflejado en 1996 se debe principalmente a la participación de los recursos de cofinanciación; en general, se estima que para los años siguientes este indicador se estabilice en 0.7%.

4.4    Prestación del Servicio

Como aspectos básicos en la prestación de los servicios, se consideran en este análisis los tópicos de la gestión empresarial, el marco regulatorio del sector, las tarifas y los rezagos tarifarios en el país.

4.4.1    Gestión Empresarial

En materia empresarial el ritmo de modernización de las entidades prestadoras no ha mejorado aún la eficiencia y condiciones de prestación y cobertura de los servicios; evaluando el desempeño de las empresas cuya información fue presentada en los planes de gestión y resultados de la vigencia 1997³⁶ para aprobación del Ministerio de Desarrollo, se encuentra que la gestión no ha mejorado en relación con indicadores financieros, operativos y tarifarios.

Haciendo una evaluación de la muestra, entre los años de 1995 y 1997, el 91% de los ingresos de operación se dedica al pago de los costos operativos de éstas; la eficiencia del recaudo es del 78% y el índice de agua no contabilizada alcanza el 39%³⁷.

4.4.2    Regulación del Sector de Agua Potable y Saneamiento

El régimen tarifario del sector diseñado e implementado en el país por la Comisión de Regulación de Agua Potable, fundamentalmente está orientado por criterios de: (a) eficiencia económica, procurando que se aproxime a los que serían los precios de un mercado competitivo, sin cargar la ineficiencia al usuario final; (b) neutralidad, para que todos los usuarios de los servicios tengan el mismo tratamiento en términos de tarifas; (c) solidaridad y redistribución garantizando que los usuarios de los estratos³⁸ mas altos, comerciales e industriales ayuden a pagar a los de estratos bajos; (d) suficiencia financiera, garantizando que las tarifas recuperen los costos de operación, administración, mantenimiento, incluyendo la expansión y reposición de la infraestructura física; (e) simplicidad, permitiendo que las fórmulas sean de fácil comprensión, aplicación y control de todos los usuarios; y (f) transparencia, entendida ésta como un régimen explícito y público para todas las partes involucradas en el servicio.

Todos estos criterios permitirán la autosuficiencia integral de las empresas, garantizando la expansión y reposición requeridas y logrando primordialmente un esquema equitativo y solidario.

4.4.2.1    Metodología de costos y tarifas

El esquema regulatorio que ha venido impulsando la Comisión, busca adecuar las tarifas a las condiciones del sector y de la demanda y convertirlas en el mecanismo para hacer sostenible la operación total de los sistemas y la expansión de los servicios. Las entidades prestadoras deberán calcular una tarifa meta que tendrá que alcanzarse a más tardar el 31 de diciembre del año 2004³⁹, con la obligación de informar sobre los costos, las tarifas meta, el plan de ajuste y las tarifas a cobrar cada año.

Los costos involucrados en el cálculo de la tarifa están definidos de la siguiente forma:

• El Costo Medio de Operación (CMO), corresponde a todas las erogaciones en que incurre la entidad prestadora para garantizar que la infraestructura opere eficientemente, es decir, todos los costos de operación y mantenimiento de los sistemas; este se expresa en pesos por metro cúbico ($/m³).
• El Costo Medio de Inversión (CMI), se estima a partir del valor presente de la reposición de los activos existentes y de las inversiones necesarias para expandir los sistemas, relacionándolo con el valor presente de la demanda de agua requerida; se expresa en pesos por metro cúbico ($/m³).
• El Costo Medio de Inversión (CMI), más el Costo Medio de Operación (CMO), constituye el Costo Medio de Largo Plazo (CMLP), que es la base para calcular las tarifas relacionadas con el consumo del servicio.
• El Costo Medio de Administración (CMA) incluye los rubros del personal administrativo y los gastos generales y son aquellos que garantizan que el suscriptor reciba el servicio en forma permanente y con calidad; está expresado en pesos – suscriptor por mes y no está asociado con la unidad de producción.

Respecto a las tarifas, éstas comprenden un cargo fijo que deberá pagar el usuario utilice o no el servicio y depende del costo medio administrativo (CMA). Incluyen además, cargos por unidad de consumo básico, complementario y suntuario⁴⁰ que están en función del costo medio a largo plazo (CMLP). De acuerdo con lo anterior, la empresa debe financiar sus gastos administrativos con el cargo fijo y los costos de operación e inversión con los cargos por consumo.

No obstante, la regulación establece que el cargo fijo y los cargos por unidad de consumo en los estratos bajos, deben ser afectados por un valor de subsidio como un descuento que se le hace al suscriptor sobre el valor del servicio y un factor de sobreprecio en los estratos altos, industrial y comercial como un excedente que paga un suscriptor y que debe permitir cubrir los subsidios a los otros estratos.

La resolución No. 14 de 1995 de la CRA, establece el factor de sobreprecio en 20% y la ley 142 define como límites de subsidio el 50% para el estrato uno (bajo - bajo), el 40% para el dos (bajo) y el 15% para el tres (medio - bajo), cuando el municipio presente coberturas mayores al 95%.

4.4.2.2    Estructura de costos y tarifas

La sistematización de una muestra de 26 empresas conformadas por municipios grandes e intermedios, que presentaron a la CRA los estudios de costos y tarifas, arrojó los siguientes resultados en lo concerniente a los costos medios:

• El costo medio de administración alcanzó el 4% y el 26% del costo total del servicio; dado que estos no tienen particularidades que los hagan muy distintos entre empresas o regiones, es evidente que en algunas existe un amplio espacio para ganar eficiencia, aumentando la disponibilidad de recursos para financiamiento de otros costos.
• El costo de operación fluctúa entre el 13% y el 46%, reflejando una variación muy marcada. Considerando que de la muestra algunas empresas por sus condiciones técnicas, consumen mayor cantidad de energía por bombeo, no se justifica esta diferencia, lo que evidencia importantes esfuerzos para ganar eficiencia con el correspondiente aumento de recursos para inversión y expansión de los sistemas.
• El costo medio de inversión muestra una participación relativamente baja; el máximo observado fue del 32%, alcanzando participaciones bajas desde el 1% al 6%. Los bajos porcentajes y altas dispersiones reflejan la falta de planeación de las empresas en inversiones futuras o la subvaloración de los activos existentes.

A nivel nacional, el promedio de consumo por usuario es de 24.2 m³/mes lo cual equivaldría a tener un consumo per cápita de 165 litros/habitante - día⁴¹.

De la información presentada en los planes de gestión y resultados al Ministerio de Desarrollo en el año de 1998, se puede establecer que el costo promedio de producción por metro cúbico de agua en sectores urbanos del país alcanza los US$ 0.22/m³ y la disposición de alcantarillado US$0.11/m³. De otra parte, la tarifa promedio por metro cúbico de agua es de US$0.25/m³ y en alcantarillado US$0.14/m³.

Igualmente, el precio pagado por habitante por la prestación del servicio de agua con tratamiento es de US$1.32; en lo referente a alcantarillado por persona con conexión domiciliaria el precio con tratamiento de los residuos líquidos alcanza los US$1.29 y sin tratamiento US$0.70.

Fuente: Ministerio de Desarrollo - 1998

Fuente: Ministerio de Desarrollo - 1998

4.4.2.3    Rezagos Tarifarios

Actualmente, en el país la dificultad para alcanzar las tarifas meta, radica por una parte, en el enorme rezago que se presenta entre dicha tarifa y la tarifa media actual de los estratos 1, 2 y 3. Dentro de éstos, el estrato bajo-bajo alcanza el 80% de rezago en términos reales y en los estratos medio y medio-bajo cerca del 50% de rezago en promedio. En el estrato medio se observa que persiste un rezago cercano al 20% en términos reales frente a la tarifa meta. A diferencia de los otros estratos, en el medio-alto y alto la tarifa básica actual sobrepasa la tarifa meta, incluido el sobreprecio, en promedio en un 30% real en el estrato 5 y del 50% en el estrato 6.

4.4.3    Transformación Empresarial

La ley 142 autoriza la celebración de contratos para efectos de la gestión de los servicios públicos. En consecuencia, la Comisión de Regulación de Agua Potable, ha enfocado su acción a partir de la idea de que a través de contratos de gestión, servicios, arriendo o concesiones, pueden participar otros agentes distintos a los tradicionales, lo que garantiza la libre concurrencia de oferentes. Se pueden dar contratos con la modalidad de áreas de servicio exclusivo, contratación de alguna de las actividades de la operación del servicio, compra de agua en bloque para distribución domiciliaria, los cuales son adjudicados por medio de convocatorias abiertas hacia todos los agentes que puedan responder a los requerimientos definidos. Además, estos procedimientos se amplían a la selección libre de socios, para apoyar técnica y financieramente con la participación accionaria de un particular o de una empresa oficial.

En el marco de ésta transformación y dinámica empresarial, las entidades se pueden convertir de establecimientos públicos a empresas por acciones o industriales y comerciales, como también a mixtas y privadas por acciones. Igualmente, los municipios a través de su administración central (prestación directa), podrán prestar los servicios con reglas específicas definidas en la ley, las comunidades organizadas y los productores marginales y autoproductores.

A pesar del poco tiempo transcurrido desde el proceso de modernización del sector con las correspondientes limitaciones, se han dado cambios positivos en el contexto local y empresarial, tales como: (1) las autoridades municipales con autonomía total iniciaron su proceso de transformación y la creación de las empresas, en un ambiente de intensos debates políticos con los actores locales; (2) las personas prestadoras de los servicios se han interesado por analizar y evaluar los costos reales de producción; (3) se ha logrado alcanzar el interés y la dinámica por parte de los agentes privados y operadores especializados a pesar de la resistencia al cambio en el ámbito local.

El número de entidades prestadoras de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo registradas, ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el año 1995 eran 953, en 1996 1482, en 1997 1609 y en 1998, alcanza las 1.650 entidades en total, de las cuales 641 corresponden a empresas (39%), 414 a municipios como prestador directo (25%) y 595 (36%) a organizaciones autorizadas⁴².

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 1999

De las 641 empresas registradas, 240 han cumplido con la transformación jurídica (149 en empresas industriales y comerciales del Estado, 41 privadas, 40 mixtas y 10 oficiales), 8 se encuentran en proceso y 393 aún no lo han realizado. En los 414 municipios que venían prestando los servicios directamente, 91 se transformaron (79 lo asumieron directamente, 9 se constituyeron en empresa de servicios y 3 trasladaron el servicio), 139 se encuentran en proceso y 184 no se han transformado todavía.

Tabla N^o 11
Distribución de Empresas Transformadas en 1998

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 1999

4.5    Nuevos Enfoques para la Prestación del Servicio de Agua Potable y Saneamiento Básico
         en Colombia

En desarrollo de la Constitución Nacional de 1991, se expidió la Ley 142 de Servicios Públicos en el año 1994, la cual ha marcado una transformación radical en la concepción del papel del Estado, en relación con la distribución de competencias entre los niveles territoriales de gobierno y con los sistemas de organización de la provisión de los servicios; por esta razón, se presentan las diferentes opciones administrativas para que personas prestadoras de servicios públicos⁴³ puedan ofrecerlos.

4.5.1    Zonas Urbanas

En la actualidad, se están estructurando procesos de participación privada, con el apoyo del Programa de Modernización del Sector, liderado por el Ministerio de Desarrollo el cual tiene como objetivo general a largo plazo, potenciar y alcanzar el principio de eficiencia en la gestión de las empresas. Se puede afirmar que la vinculación de operadores privados conlleva mejoras en la prestación del servicio especialmente en materia de gestión comercial y operación de los sistemas.

Este programa está estructurado en cuatro componentes fundamentales, de los cuales los tres primeros están financiados con recursos del Banco Mundial: (1) apoyo a la estructuración de procesos de participación privada⁴⁴, en ciudades con poblaciones entre 100.000 y 500.000 habitantes, con el fin de potenciar y fortalecer la capacidad técnica y de aprendizaje de los actores del nivel nacional y regional, garantizando el diseño de metodologías y herramientas que faciliten la futura réplica del proceso en otras localidades, involucrando la banca de inversión en la correspondiente financiación; (2) apoyo a esquemas regionales para lograr economías de escala, con el objetivo de consolidar las estructuras institucionales que den respuesta a las condiciones particulares, fortaleciendo el talento humano en los niveles regional y local incluyendo las comunidades, a través de la correspondiente asistencia técnica; (3) estructuración de pequeños y medianos empresarios del agua, PYMES⁴⁵, cuyo objetivo es el fortalecimiento institucional del nivel nacional y las empresas, mediante el diseño de políticas de regulación y desarrollo de herramientas para mejorar la gestión integral de los prestadores⁴⁶, a través de la vinculación de un privado, en poblaciones del país con rangos entre 1.500 y 70.000 habitantes⁴⁷; (4) programas de mejoramiento de la gestión comercial de algunas empresas, que pretende a través de consultorías específicas, con recursos de la Corporación Andina de Fomento-CAF, identificar debilidades en el área comercial, formulando e implementando planes de modernización a largo plazo.

Con la puesta en marcha del programa de modernización, se espera subsanar las debilidades identificadas en los procesos de privatización de la primera generación, adelantados en forma autónoma y por iniciativa municipal entre los años 1993 y 1996, como la falta de transparencia y de criterios de selección objetiva, la asignación de recursos inciertos de las entidades estatales, como soporte de garantía, aplazando las decisiones en materia tarifaría; la falta de una estrategia articulada e integral del estado⁴⁸ y la falta de condiciones estatales que garanticen la vinculación del sector privado, disminuyendo la percepción de riesgo.

4.5.2    Zonas Rurales

La experiencia en varias localidades, demuestra que una vez construidos los sistemas de acueducto y alcantarillado, la prestación de los servicios decaen rápidamente, debido a que las comunidades usuarias no tienen el conocimiento real de cuál es su participación en relación con el servicio que reciben y como interactúan las políticas gubernamentales con sus necesidades. En consecuencia, el suministro de agua potable a las comunidades, la disposición final de aguas servidas y de residuos sólidos, debe ir acompañado de un proceso de asimilación de nuevos elementos culturales incorporados y adecuados al modo de vida de cada población, a través de un proceso de educación que busque orientar el conocimiento popular hacia una acción participativa en favor de sus sistemas.

4.5.2.1    Gestión comunitaria

Con el fin de garantizar la apropiación de los sistemas por parte de la comunidad en el nivel local, se requiere de su participación en los procesos de toma de decisiones en cada fase del ciclo del proyecto y de la interacción de diversas disciplinas del conocimiento, especialmente a lo que se refiere a aspectos sociales y orientación hacia las fases que incluyan el aprendizaje, los efectos de demostración y réplica.

Fundamentalmente, este enfoque conceptual identifica tres dimensiones inmersas en un contexto político, económico, social y cultural. La primera es la COMUNIDAD, un grupo heterogéneo de personas que se identifican a sí mismas como grupo, a pesar de su diversidad de intereses y sentimientos. La comunidad tiene aspectos sociales, culturales y económicos que la hacen única y que permiten relacionarse con la segunda dimensión, el AMBIENTE, o sea, el medio que rodea al hombre y que posibilita su existencia. En la interrelación comunidad-ambiente se encuentran los riesgos que pueden poner en peligro la salud, la vida o los medios de subsistencia de las personas. Frente a estos riesgos, se introduce la tercera dimensión, la TECNOLOGÍA, entendida esta como el conjunto de conocimientos y procedimientos que se sirve el hombre para construir sus cosas; la tecnología le permite al hombre modificar los factores de riesgo ambiental y será sostenible en la medida en que la comunidad se apropie de ella.

En este marco, se desarrolló el programa Nacional de Sostenibilidad, entre los años 1998 y 1999, el cual tuvo como espacio de aprendizaje tres proyectos a escala real en distintas regiones del país⁴⁹. Como resultado final, de este proceso se desarrollaron metodologías y herramientas con el apoyo y participación activa de las regiones, localidades y comunidades, en los temas de gestión comunitaria, desarrollo institucional, aspectos de vigilancia y control y ciclo del proyecto con participación comunitaria, en permanente equipo con las instituciones nacionales, regionales y municipales.

4.5.2.2    Programa Cultura del Agua

Otra estrategia implementada en Colombia con énfasis en gestión comunitaria, ha sido el Programa de la Cultura del Agua⁵⁰, diseñado por el Ministerio de Desarrollo Económico, el cual es un proyecto educativo, que sensibiliza y motiva a la comunidad en la necesidad de elevar el nivel de conciencia respecto al uso adecuado de los servicios; en la utilización de los mecanismos que brinda el estado para su participación en las decisiones que involucran la prestación de los servicios; y en la necesidad de aportar vía tarifas los recursos necesarios para la operación, mantenimiento y administración, considerados como elemento fundamental para el desarrollo municipal y regional del país.

13 Constitución Política de Colombia, 1991 Artículos Nos. 365, 367, 368 y 369