Por: David Haarmeyer y Ashoka Mody
Tomado de: Finanzas y Desarrollo: 32 (5) mar. 1997
Los gobiernos recurren al sector privado para resolver las deficiencias de los sistemas de agua y alcantarillado. ¿Cuál ha sido su experiencia y cómo pueden estimular la inversión privada?
En los países en desarrollo, el sector del agua y el alcantarillado suele presentar deficiencias financieras y operacionales. Un estudio del Banco Mundial sobre proyectos municipales de abastecimiento de agua reveló que las tarifas sólo cubren el 35% del costo del agua. La proporción de agua no contabilizada la diferencia entre producción neta y consumo pagado es del 40%-60% en muchos países en desarrollo, en comparación con el 10%-20% en empresas gestionadas eficientemente. La elevada proporción de agua no contabilizada obedece tanto a los escapes como a la incapacidad de facturar y cobrar el suministro. Los sistemas públicos suelen tener exceso de personal, a menudo 10 ó 20 empleados por 1.000 conexiones de un sistema eficiente.
La no aplicación de principios comerciales de operación y fijación de precios también impide a las empresas prestar servicios a los pobres. El fundamento para continuar aplicando subvenciones se ha erosionado al descubrirse que los pobres suelen pagar por el agua 10 veces más que otros hogares más ricos porque carecen de acceso al agua corriente subvencionada y la obtienen de proveedores privados. Si el precio del servicio de agua y alcantarillado no corresponde a su verdadero valor, no se aprecian correctamente la creciente escasez de agua ni el costo de cumplir objetivos ambientales y de salud pública invirtiendo en la recogida y el tratamiento de aguas residuales.
El Banco Mundial calcula que en el próximo decenio los países en desarrollo necesitarán anualmente $60.000 millones para esos servicios. El problema fundamental el sector no es tanto la escasez de financiación como la insuficiente rendición de cuentas sobre la gestión de los recursos financieros y operacionales. Las compañías de agua suelen tener pocos incentivos internos (institucionales) y externos (normativos) para aumentar su rendimiento. El gran desafío para los gobiernos es mejorar esos incentivos.
El capital y la iniciativa privados pueden contribuir a objetivos de eficiencia operacional e inversión si se cumplen rigurosamente dos condiciones: 1) los proyectos deben generar ingresos que cubran los gastos de operación y el servicio de la deuda y lograr una tasa competitiva de rendimiento de la inversión, y 2) sus riesgos internos (construcción y operación, por ejemplo) y externos (aspectos normativos o cambiarios, entre otros) deben determinarse y asignarse claramente a las partes mejor situadas para atenuarlos. Al arriesgar su propio capital, los prestamistas e inversores tienen buenos incentivos financieros para asegurar que un proyecto se construya sin exceder los plazos ni el presupuesto y funcione eficientemente. Las autoridades deberán atender los riesgos políticos y normativos que surjan en especial, creando y manteniendo un entorno contractual estable y previsible para que los proyectos atraigan capital privado.
El sector es dintinto
Como otros sectores de la infraestructura, el
agua y el saneamiento se caracterizan por fuertes inversiones inmovilizadas y largos
plazos de amortización, pero, a diferencia del sector eléctrico o de las
telecomunicaciones, virtualmente no cabe introducir un régimen de competencia directa en
ninguno de los principales segmentos operacionales: tratamiento, transmisión o
distribución. Las inversiones inmobilizadas y las características de monopolio natural
hacen al sector vulnerable a la expropiación política y a problemas de contratación.
Además, la asimetría entre los ingresos en moneda nacional y los préstamos
intenacionales puede crear graves riesgos cambiarios. Las empresas del sector tienen
características institucionales y económicas que las distinguen de otros sectores de la
infraestructura y dificultan la viabilidad económica y la correcta asignación de
riesgos. Entre ellas figuran las siguientes:
La mayor demanda de servicios de salud pública y la necesidad de un medio ambiente más limpio requieren establecer nuevas estructuras normativas, aumentar las inversiones y subir los precios.
Una estructura muy fragmentada supone que hay muchas empresas pequeñas, controladas a menudo por entidades municipales poco solventes y sin experiencia financiera.
Frecuentemente se desconoce el valor de las
instalaciones subterráneas existentes, por lo que se requieren procedimientos de
renegociación viables y realistas para los planes de inversión y las tarifas.
Debido sobre todo a esos factores, ha habido muchas dificultades contractuales y
normativas y menos proyectos privados en el sector del agua y el saneamiento que en los
sectores eléctrico o de las telecomunicaciones (véase el gráfico)
Diversidad de enfoques
No existe un único modelo idóneo para
privatizar los servicios de agua y saneamiento, y las prácticas nacionales varían
considerablemente (Cuadro1). Un promotor privado puede hacerse cargo de todo un sistema
(producción, transmisión y distribución del servicio). Otra posibilidad es dividir los
distintos segmentos, separando, por ejemplo, el suministro general y el tratamiento del
agua potable y las aguas residuales de la distribución al consumidor.
La privatización ha sido limitada en algunos países, como Chile que ha estado a la
vanguardia de la privatización en otros sectores y Estados Unidos, donde la mayoría de
los demás servicios son de propiedad privada. En cambio, ciertos países africanos como
Cote d'Ivoire y Guinea tienen una larga tradición de participación privada en el sector.
Argentina y Malasia lideran a los países en desarrollo en la privatización del
suministro de agua; el Reino Unido es pionero en el mundo desarrollado.
En algunos países Australia, Chile y Tailandia se han convertido los servicios públicos
de agua y saneamiento en empresas comerciales financieramente independientes. Sobre todo
en Chile,
esto se ha combinado con contratos de servicios a corto plazo con
proveedores privados; esos contratos pueden ceder al sector privado la responsabilidad por
un servicio específico (como la instalación de medidores). La responsabilidad más
general del funcionamiento y mantenimiento de una planta de tratamiento o de todo una red
de agua y saneamiento puede transferirse a una empresa privada mediante un contrato de
funcionamiento y mantenimeinto por un suma fija. Con un contrato de arrendamiento se
delega en una empresa privada la responsabilidad del funcionamiento y el cobro de las
tarifas, pero no la responsabilidad financiera.
Los contratos de gestión y de arrendamiento tienen un inconveniente importante no asignan
todo el riesgo comercial al operador; en particular, no hay riesgo para las inversiones
privadas.
Cuadro 1
Asignación de responsabilidades en los distintos enfoques
Contrato de Contrato de Concesión Concesión
Venta de
gestión arriendo
COT/CPO1 del servicio activos
completo
_________________________________________________________________________
Responsabilidad asignada al sector
____________________________________________________
Propiedad
Público
Público
Público
Público
Privado
Inversión
Público
Público
Privado
Privado
Privado
Operación
Privado
Privado
Privado
Privado
Privado
Cobro de tarifas
Público/privado
Privado Público
Privado
Privado
Casos recientes
____________________________________________________
Puerto
Rico Guinea
Johor, Malaysia B.Aires
Inglat.
Ciud.de Mx. Gdansk
Sydney
Argentina
y Gales
Trinidad y Polonia
Australia
Malasia
Tabago Bohemia
Izmit, Turquía
Limeria, Brasil
Antalya
Septentrio Chihuahua
Cote dÍvoire
Turquía
Rep.Checa México
Macao
________________________________________________________________________
Fuente: David Haarmeyer y Ashoka Mody. "Private Capital in Water and Saniation"
documento para discusión del Banco Mundial, de próxima publicación.
1 COT: construcción-operación-transferencia: CPO: construcción-propiedad-operación
Los mecanismos de larga duración, los contratos de
construcción-propiedad-operación-transferencia (COT) para proyectos concretos de
abastecimiento/tratamiento de agua y saneamiento (véase el recuadro) y la concesión del
servicio completo privatizan no sólo la gestión sino también la inversión.
En cambio, mediante la concesión del servicio completo todos los componentes del sistema,
especialmente la distribución al consumidor, se transfieren al operador privado. Asignar
todo el riesgo comercial al sector privado aumenta los incentivos de rendimiento, pero
para atraer capital privado se requiere un entorno contractual previsible.
Estudios de casos
Varios ejemplos muestran el funcionamiento práctico de estos enfoques,
sus posibilidades de éxito y los problemas que plantean.
Guinea, país del Africa occidental con una renta per cápita baja, consiguió mejorar sus
sistemas de agua mediante un contrato de arrendamiento con un operador privado. Se
utilizaron subvenciones para aliviar la transición a unas tarifas más elevadas. No
obstante, algunas dificultades de coordinación con las autoridades han provocado una
asignación poco clara de los riesgos comerciales. El aumento de las tarifas también ha
causado graves problemas de incumplimiento de los pagos.
Algunos países han otorgado concesiones de explotación del sistema completo. En
Argentina, el municipio de Buenos Aires delegó en un consorcio privado las
responsabilidades de gestión e inversión de sus redes de agua y saneamiento.
En virtud de la concesión por 30 años, el consorcio invertirá $4 000 millones para
mejorar, rehabilitar y ampliar las redes. En tres años, el concesionario privado ha
conseguido espectaculares mejoras operacionales y financieras al reducir el agua no
contabilizada y aumentar el cobro de facturas. Estos buenos resultados obedecen a las
importantes medidas de las autoridades argentinas para asegurar la viabilidad financiera
de las concesiones; subieron las tarifas antes de la privatización, asumieron las deudas
de las compañías públicas de agua, financiaron un programa de jubiliaciones
voluntarias, garantizaron a la empresa concesionaria que podría cortar el suministro a
los usuarios por falta de pago y crearon una autoridad reguladora independiente para
impedir que se politizara la concesión. Sin embargo, poco después de otorgarse la
concesión hubo que aumentar las tarifas anicipadamente porque el gobierno convino con la
empresa en que las redes se encontraban en peor estado de lo previsto.
En Malasia, el gobierno firmó con un consorcio privado una concesión innovadora y
ambiciosa por 28 años para mejorar, rehabilitar y ampliar toda la red de alcantarillado
del país. Pese a que el contrato, por un valor estimado en $2.800 millones se otorgó en
1993, el avance ha sido lento, principalmente por la fuerte reacción pública y comercial
al cobro de las tarifas y a su aumento. La experiencia de Malasia indica los problemas
específicos de asignación de riesgos que plantea la prestación privada de servicios de
saneamiento al consumidor cuando esos servicios nunca se habían prestado de manera
centralizada, cuando no existe el derecho a cortar el suministro por falta de pago y
cuando los servicios de agua y alcantarillado se facturan por separado.
Más allá de la concesión está la privatización completa de los activos de las
empresas, que lleva consigo las ventajas de asumir plenamente el riesgo comercial y de la
disciplina que ejercen los mercados de capitales. La oferta pública de acciones, por
valor de $5.000 millones, de 10 direcciones regionales de agua y saneamiento públicas de
Inglaterra y Gales en 1989 es el ejemplo más destacado de este criterio. En la decisión
del gobierno británico de vender esos activos influyeron varios factores, como la
inversión de $40.000 millones necesaria para cumplir las normas ambientales de la UE, la
confianza en la nueva estructura reguladora independiente y la existencia de mercados de
capital locales muy desarrollados. Aunque ha tenido éxito en muchos sentidos, la
privatización en Inglaterra y Gales ha sido criticada por provocar aumentos rápidos y
considerables de las tarifas y porque no se mide el consumo.
Financiamiento
El financiamiento de proyectos en régimen de COT/CPO o de concesión del servicio completo ha seguido el modelo de financiamiento de recurso limitado, consistente en que, antes de proporcionar financiamiento en forma de deuda, el prestamista evalúa la capacidad del proyecto para generar una corriente de caja en vez de evaluar la situación financiera del promotor. Los mecanismos decisivos para atraer capital privado son contratos y acuerdos de garantía subyacentes que identifiquen una corriente de ingresos potencialmente sólida. La estructura financiera, las fuentes de financiación y las condiciones crediticias para un proyecto dependerán principalmente de las características financieras y de riesgo de éste (Cuadro2).
Los proyectos COT/CPO:
¿Un paso adelante o una desviación?
En los contratos de construcción-operación-transferencia (COT) o de
construcción-propiedad operación (CPO), la responsabilidad del financiamiento,
construcción y operación de instalaciones independientes, como planta de abastecimiento
de agua o de tratamiento de aguas residuales, pasa del gobierno al sector privado. Esos
contratos son muy atractivos para países que necesitan urgentemente tratar el agua
potable o las aguas residuales pero tienen poco capital para financiar proyectos.
Australia, Malasia, México y, recientemente, China y Tailandia han adoptado este método.
Para los funcionarios gubernamentales, estos contratos presentan dos ventajas: son medios
eficientes de organizar rápidamente el capital y la gestión privados para prestar un
conjunto limitado de servicios prioritarios sin afectar la estructura de organización o
de personal de la totalidad del conjunto del sistema.
Como se indica en esta perspectiva, el problema de estos contratos es que no pueden
resolver las deficiencias fundamentales de funcionamiento de un servicio, como las
pérdidas en la red de distribución de agua, el exceso de personal y los procedimientos
inadecuados de cobro, ni pueden, por tanto, mejorar la posición de las empresas poco
sólidas financieramente. Debido a esos mismos problemas, a menudo muchas empresas
públicas son insolventes y, en consecuencia, la aplicación de contratos COT/CPO exige
apoyo crediticio de terceros. Así, al desviar la atención de problemas más
fundamentales, estos contratos pueden retrasar mejoras muy necesarias para todo el
sistema.
Proyectos COT/CPO. Como en los proyectos de energía eléctrica
independientes tradicionales, las corrientes de caja de los proyectos COT están
predeterminadas contractualmente, a menudo con respaldo público. Aunque existen riesgos
de construcción, la inexistencia de riesgos de mercado y, por tanto, la relativa
seguridad de cobro hace que los proyectos COT/CPO sean atractivos financieramente y puedan
estructurarse con más deuda que las concesiones del servicio completo, cuyas corrientes
de caja tal vez sean menos previsibles.
Además, los riesgos de construcción pueden atenuarse cuando el sector privado se hace
cargo, para ampliarlo, de un servicio independiente que ya genera corrientes de caja. Así
sucedió en el contrato por 20 años en régimen de COT en Johor (Malasia), para la
operación de una planta depuradora existente y el financiamiento de su ampliación.
Gracias al atractivo perfil de ingresos y desembolsos del proyecto, al firme compromiso
del gobierno estatal con la privatización y a la disponibilidad local de financiación a
largo plazo con intereses razonables, los $284 millones del proyecto se obtuvieron con una
rapidez inaudita: tres meses después de firmar la concesión.
Concesión del servicio completo
Este método también puede ser atractivo para los prestamistas, pues las
corrientes de ingresos existentes pueden utilizarse inmediatamente para el servicio de la
deuda, lo cual atenúa el riesgo de construcción.
Además, con el tiempo, una empresa establecida puede beneficiarse de una corriente
contínua de ingresos proveniente de una base diversificada de clientes y, si se integra
horizontalmente, de una base diversificada de activos. Al crear una situación financiera
más sólida, esos ingresos pueden permitir que la empresa obtenga financiación
internamente, además de utilizar los mercados de capitales para colocar deuda a largo
plazo.
Gestión del riesgo
La considerable incertidumbre sobre el valor de los activos y los costos de
rehabilitación y ampliación en el sector del agua significa que el prestamista y los
inversores pueden correr importantes riesgos normativos. Cuando la responsabilidad
contractual y de pago recae en administraciones municipales financieramente débiles y no
en gobiernos soberanos, se acentúan los riesgos políticos y normativos y se crean
riesgos de crédito. Además, como los proyectos de agua y saneamiento raramente generan
divisas, su financiamiento con deuda denominada en divisas expone a los prestamistas a un
riesgo cambiario: que una depreciación del tipo de cambio impida el pago puntual de la
deuda en moneda fuerte. Por ello, puede ser especialmente difícil encontrar deuda a largo
plao con intereses razonables para estos proyectos.
Los riesgos de los proyectos se han gestionado o atenuado de maneras diferentes.
Primero, para atender los riesgos soberanos, la deuda para proyectos hídricos con
financiación privada se origina generalmente en bancos comerciales, organismos de
crédito a la exportación e instituciones multilaterales (en Buenos Aires, por ejemplo,
la CFI fue una fuente de préstamos directos y mediante consorcios), por su capacidad de
evaluar y reducir esos riesgos. Los inversores participantes en los mercados de capital no
tienen esa capacidad, aunque los proyectos establecidos de agua y alcantarillado deberían
poder recurrir pronto a esos mercados. Segundo, el hecho de que sean operadores
experimentados quienes facilitan la financiación tranquiliza tanto a los prestamistas
como a los gobiernos.
Por último, el apoyo crediticio de terceros y de gobiernos soberanos se ha utilizado para
responder el riesgo de incumplimiento de los pagos de las autoridades municipales. En
Chihuahua y Puerto Vallarta (México), el mejoramiento del crédito facilitado por el
banco federal de desarrollo BANOBRAS contribuyó al éxito del financiamiento de dos
proyectos COT de plantas de tratamiento de aguas residuales. Análogamente, en el proyecto
COT por valor de $800 millones en Izmit (Turquía), la debilidad crediticia del municipio
exigió que el gobierno turco garantizara la obligación de la administración local de
comprar agua a la empresa productora privada. En Buenos Aires, la garantía del gobierno
de pagar una indemnización si se terminaba anticipadamente la concesión fue la principal
seguridad para los prestamistas.
Reducción del riesgo
La diligencia debida, incentivos eficaces y el mejoramiento del crédito no bastan. La
atenuación constante del riesgo exige normas claras, previsibles y equitativas para
obtener capital privado y a largo plazo con intereses razonables. En las concesiones y los
contratos COT/COP, las normas que rigen la participación privada están integradas en el
acuerdo de concesión. Este documento es una garantía para los esfuerzos y los capitales
considerables que arriesgan los prestamistas y los promotores del proyecto.
La credibilidad de este documento su capacidad de responder a las expectativas de ambas
partes dependerá de la capacidad del sistema jurídico de un país para hacer cumplir los
contratos y arbritar equitativamente en las controversias.
Tres de los riesgos principales que abordan los acuerdos de concesión son la oportunidad
y el nivel de la inversión, la forma y el momento de ajustar las tarifas y la valoración
de los activos en caso de que se rescinda anticipadamente el contrato. Una mejor
información y unos buenos procedimientos de renegociación y ajuste son dos respuestas
importantes a esas incertidumbres. Los procedimientos de licitación transparentes y
competitivos han sido mecanismos eficaces para obtener información sobre objetivos de
rendimiento adecuados, seleccionar empresas capacitadas y fijar tarifas apropiadas.
El riesgo contractual y normativo para los operadores y los inversores privados aumenta
paralelamente a la participación del capital y la iniciativa privados. Así, la
continuidad y la previsibilidad del marco contractual y normativo son más decisivas para
la concesión del servicio completo que para los contratos COT (y para las ventas de
activos más que para las concesiones).
Los países con mayor capacidad administrativa, como Argentina y el Reino Unido, han
establecido autoridades reguladoras independientes para lograr esos importantes
objetivos.
Si bien la solución a largo plazo está en una mayor transparencia y en unos mecanismos
de adjudicación adecuados, es posible que, a corto plazo, esos riesgos exijan que
continúe la participación de las organizaciones multilaterales y bilateraoes para ayudar
a diseñar políticas y reglamentos y ofrecer financiación mediante endeudamiento y
garantías parciales contra riesgos.
Conclusión
El éxito en la empresa de atraer y asegurar capital privado a largo plazo en los
sectores del agua y el saneamiento de los países en desarrollo dependerá de la creación
simultánea de varias instituciones, como administraciones locales solventes, organismos
reguladores independientes y mercados locales de capital más sólidos y amplios. No
obstante, según el entorno político y económico de cada sistema de agua o saneamiento,
existen diversos métodos para ayudarlo a convertirse en una empresa comercial eficiente y
financieramente autónoma.
Cabe extraer algunas conclusiones generales del número escaso, aunque creciente, de
proyectos que se han estructurado con capital privado:
Este artículo
se basa en el documento para discusión del Banco Mundial titulado "Private
Capital in Water and
Sanitation" de los mismos autores, que se publicará próximamente.
Actualizado el 27/Oct/98
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