Introducción
El Proceso de la Reforma
     2.1 Los objetivos de la reforma
     2.2 Diagnóstico del sector actual
     2.3 Diseño del nuevo sector
Re-estructuración del Sector
     3.1 Estructura industrial
     3.2 Carácter institucional
Creación de Instituciones Gubernamentales
     4.1 Política sectorial
     4.2 Regulación
Resumen y Conclusiones

Tabla 1:   Estadísticas de sobrevista del sector de agua y alcantarillado en la América Latina y el Caribe (%)
Tabla 2:   El conflicto de intereses entre los diversos roles sectoriales
Tabla 3:   Diversos criterios para definir la estructura óptima industrial
Tabla 4:   Rango de modalidades para las empresas prestadoras de servicio
Tabla 5:   Rando de opciones para la participación del sector privado
Tabla 6:   Características de las diversas opciones para la participación
Tabla 7:   Consideraciones que favorecen la centralización o la descentralización
Tabla 8:   Consideraciones que favorecen la integración o separación de competencias
Tabla 9:   Estado de integración o separación de regulación de precios y calidad de agua
                potable en cuatro países sud-americanos
Tabla 10: Opciones para el diseño de una política social
Tabla 11: Perfil institucional de cuatro entes reguladores de agua potable sud-americanos
Tabla 12: Consideraciones que favorecen director o comisión a la cabeza
Tabla 13: Las diferencias entre los modelo de regulación basados
Tabla 14: La relación costo-beneficio para la instalación de micro-medidoras
Tabla 15: Clasificación de las conclusiones del documento según su discrecionalidad

Figura 1:  Sobrevista del documento
Figura 2:  Taxonomía de posibles objetivos de un proceso de reforma sectorial
Figura 3:  Relación entre costos, tarifas y subsidios y su evolución a través del tiempo
Figura 4:  Elementos de un sistema de regulación social

1. Introducción 

Durante la década de los años noventa numerosos gobiernos han mostrado una disposición a experimentar con reformas fundamentales en los diversos sectores de servicios públicos domiciliarios. Aunque esta tendencia se puede observar a nivel mundial, también cabe mencionar que el continente latinoamericano ha estado a la vanguardia de estos esfuerzos. Este proceso de reforma que suele impactar primeramente en los sectores tecnológicamente más avanzados, como los de energía y telecomunicaciones, a la vez ha ido afectando al sector de agua potable y saneamiento tradicionalmente el más reacio a la transformación. 

La motivación para tales reformas parte de una disatisfacción con el modelo tradicional de prestación directa del servicio por organismos del estado, y una convicción que las insuficiencias fundamentales de la base institucional han estado impidiendo el aprovechamiento eficiente de los fondos dirigidos hacia el sector. No obstante, las experiencias que se están recogiendo en relación con este tema indican que no basta con el mero acto de reformar para conseguir las metas deseadas. El proceso de reforma tiene que estar bien diseñado y adaptado a las circunstancias del país. El éxito no está garantizado por la simple implementación de un proyecto legal y la creación de alguna nueva institución, sino que tiene que haber un plan de seguimiento durante un período extendido para asegurar que las reformas eventualmente sean fructíferas. 

El propósito de este documento es de ofrecer un marco conceptual que pueda servir de guía para cualquier país que esté contemplando o implementando una política de reforma y modernización del sector de agua y alcantarillado. Este marco conceptual se sitúa tanto en el espacio como en el tiempo. Es decir que no solamente se identifican las decisiones claves que hay que tomar, sino que estas se organizan dentro de un orden de procedimento que debiera seguir cualquier proceso de reforma. 

Las experiencias recogidas en el tema de reforma sectorial apuntan a dos realidades. Primero, que existen algunos principios incontrovertibles que surgen en prácticamente todos los casos y donde existe una solución de aplicación universal. Segundo, que existen otros áreas donde la prescripción puede y debe variar según las circunstancias concretas del sector y del país, y por lo tanto resulta más apropiado identificar las opciones existentes y las consideraciones que pueden impulsar a la elección de una u otra alternativa. El documento intenta distinguir entre estas dos clases de cuestiones. 

Cuando sirve de ilustración, el texto se refiere a algunos breves ejemplos tomados de la reciente experiencia en el continente latino-americano. No obstante, el enfoque principal del documento es de definir y organizar los temas conceptuales; pues la función de presentar estudios de caso está asignado a otros expositores. 

El desarrollo del marco conceptual se organiza de la siguiente forma: 

• se empieza por una descripción del proceso de la reforma, identificando sus diversas etapas y el orden en que se deben desarrollar;

• a partir de allí se pasa a profundizar sobre la fase más crítica de la reforma, que es el diseño del nuevo sector al cual se pretende alcanzar, esta parte que forma el corazón del documento se divide en dos partes;

• primeramente se habla de la reestructuración de la industria en cuanto a su grado de centralización o descentralización, y las diversas modalidades institucionales que existen para la prestación de servicio, incluyendo en particular la participación del sector privado;

• posteriormente se desarrolla el tema de las instituciones gubernamentales y los papeles de política sectorial y regulación económica y social que estas deben desempeñar; el documento termina con un breve resumen de los puntos claves y una serie de conclusiones.
• posteriormente se desarrolla el tema de las instituciones gubernamentales y los papeles de política sectorial y regulación económica y social que estas deben desempeñar;
• el documento termina con un breve resumen de los puntos claves y una serie de conclusiones.

La situación más generalizada en la región es que el sector no recauda suficiente ingresos para cubrir sus gastos operacionales. Esto se debe en parte a que el nivel de los precios cobrados a los usuarios sean demasiado bajos y también al hecho de que la tasa de recaudo de las cuentas cobradas suele ser baja. Además, el sector depende del gobierno para la financiación de sus inversiones. 

Teniendo en cuenta este marco, un proceso de reforma puede contribuir de varias formas a la reducción de la dependencia fiscal 

• reducir subsidios de gastos operacionales;
• reducir financiación de inversiones por el estado;
• en caso de que se vendan activos o contratos, generar fondos.

Como efecto fiscal mínimo, las reformas sectoriales deberían conseguir una reducción del subsidio de gastos operacionales. Primeramente, la reducción de costos y la incrementación de ingresos ya señalados como objetivos de mejoramiento de servicio, en sí ya tienden a reducir las necesidades de subsidio. Además, un elemento imprescindible de un proceso de reforma consiste en subir incrementalmente el nivel de los precios hasta llegar a cubrir (por lo menos) los gastos operacionales. Este elemento de la reforma, que se desarrollará posteriormente, no solamente aporta beneficios fiscales sino que apoya la autonomía institucional del organismo prestador de servicio, lo cual facilita el cumplimiento con los objetivos de mejoramiento del servicio ya señalados. 

No obstante, la eventual eliminación de la necesidad de subvencionar los gastos operacionales del sector no descarta la posibilidad de mantener subsidios de carácter social. Lo que se pretende a largo plazo es sustituir un alto nivel de subsidios a la empresa con un nivel de subsidios más reducido pero que se dirijan con mayor precisión a los usuarios más necesitados del servicio. Este tema se desarrollará con mayor detalle posteriormente. 

El sector de agua potable con frecuencia se caracteriza por una insuficiencia de fondos de inversión. Dada la dificultad política de aumentar los impuestos y la magnitud de los déficits fiscales, el proceso de asignar el presupuesto público supone una intensa competencia entre los diversos posibles usos de los fondos gubernamentales. En este proceso, el sector de agua potable puede sufrir dado el carácter subterráneo de sus activos, y las dificultades de conseguir grandes mejorías dentro de un horizonte suficientemente corto para impactar el proceso político. Debido a esto, puede resultar atractivo aprovecharse de la reforma para conseguir acceso a fondos de inversión privados. Estos fondos pueden complementar e incluso sustituir las inversiones requeridas por el estado.

Sin embargo, es importante observar que el costo de capital de los fondos conseguidos mediante el mercado de capitales privado suele ser mucho más alto que el costo pagado para fondos gubernamentales o multi-laterales. Además, el acceso a estos fondos depende en gran parte a que el sector represente una oportunidad comercial suficientemente atractiva para que el sector privado esté dispuesto a comprometer la financiación (Rivera, 1996). 

Aunque no sea el modelo más generalizado para el sector de agua potable y saneamiento básico, se han dado algunos casos en los cuales la reforma se ha realizado mediante una venta permanente de activos al sector privado. Quizás el ejemplo más conocido es el del Reino Unido. En otras ocasiones, el sector privado paga un canon al gobierno relacionado con la otorgación de un contrato temporal de participación privada. Sin embargo, cabe realzar que este tipo de generación de fondos mediante un proceso de reforma solo se puede esperar en el caso de que el sector represente una oportunidad atractiva al sector privado.

2.1.3 Objetivos político-ideológicos

En algunos países, la reforma del sector de agua potable y saneamiento ha sido impulsada principalmente como una expresión de una ideología política que apoya un proceso de liberalización y una apertura hacia el sector privado. Este ambiente ideológico presenta a la vez una oportunidad y un peligro. 

La oportunidad consiste en la creación de un ambiente político propicio a la reforma del sector, el cual puede facilitar el proceso de su implementación y aumentar su velocidad. A la vez, esta situación puede contraer reformas económicas más generalizadas-por ejemplo en cuanto a la política laboral, el derecho contractual, el mercado de capitales. Estas intervenciones complementan la modernización sectorial y pueden aumentar de modo significativo las probabilidades de obtener una reforma exitosa. 

El peligro es que-si se tiene demasiada fe en la ideología política-se pueden descuidar los detalles del diseño de la reforma de los cuales depende, en gran parte, su éxito. La privatización y la liberalización no se deben considerar como objetivos en sí, sino como medios-más o menos eficaces en determinadas circunstancias-para conseguir otras metas más fundamentales como lo son las del mejoramiento del servicio y la disminución de la carga fiscal.

No obstante, este ambiente político-ideológico no es imprescindible para la implementación exitosa de un proceso de reforma. Aunque su ausencia suele limitar la velocidad y el alcance de las reformas que se puedan contemplar.

 Finalmente, como lo indica la Figura 2, existen interconexiones importantes entre estos tres tipos de objetivos. Como ya se ha indicado, la reducción de subsidios está vinculada con la reducción de costos y la incrementación del recaudo de ingresos. A la vez, el mejoramiento del servicio requiere el aporte de fondos de inversión los cuales no necesariamente tendrían que provenir del estado. Finalmente, una ideología política favorable a la privatización puede facilitar el uso del proceso de reforma como un modo de generar fondos para el sector público.

2.2 Diagnóstico del sector actual 

Habiendo identificado los objetivos de la reforma, es importante comprender porque el sector actual no logra cumplirlos. Se requiere un diagnóstico detallado para identificar cuales son los principales impedimentos que existen dentro del presente sistema, y que se deben eliminar mediante el proceso de reforma. 

Como fruto de numerosas experiencias de reforma sectorial, cabe subrayar que se ha identificado un problema fundamental que impide el mejor funcionamiento de los sectores de servicios públicos domiciliarios, y que debería-por lo tanto-formar una parte integral de cualquier proceso de reforma. Este es la falta de separación institucional entre los diversos roles sectoriales (Blanlot, 1995). 

Las actividades requeridas para la operación de un sector de agua potable y saneamiento se pueden dividir en (al menos) tres papeles distintos.  

• El diseño de políticas sectoriales, por lo cual se entiende la definición de una estrategia global para el sector abarcando una serie de metas específicas y un plan concreto de acción. Dentro del diseño de políticas sectoriales, se pueden distinguir entre las relacionadas con el desarrollo físico del sector y las vinculadas con el tema de solidaridad social. Mediante esta última función se reconoce que el servicio de agua y alcantarillado tiene un carácter político irreducible, pero se evita que las consideraciones políticas se conviertan en obstáculos para el funcionamiento adecuado del sector.

• La prestación del servicio, que consiste en todas las actividades técnicas y comerciales involucradas con el abastecimiento de agua potable y saneamiento básico. Dentro de la prestación del servicio se pueden distinguir entre la operación de la infraestructura existente, y su ampliación mediante programas de inversiones.

• La regulación, que consiste en vigilar que la prestación del servicio no perjudique de algún modo el bien social. En el caso del sector de agua y saneamiento, esta regulación tiene dos facetas. Primero, la prestación del servicio implica unos impactos profundos sobre la salud pública, la abundancia del recurso hídrico y la calidad del medio-ambiente acuático, los cuales requieren ciertas medidas de control social. Segundo, el hecho de que no haya posibilidad de plena competencia en la prestación del servicio implica la necesidad de proteger al usuario de los posibles abusos asociados con la posición monopólica.

Bajo el régimen de prestación directa de los servicios públicos por medio de organismos estatales, es típico que dos o más de estos roles se desempeñen dentro de una misma institución. Por ejemplo, la prestación directa del servicio por una oficina del ministerio nacional (o dé la municipalidad) implica la combinación de estos tres papeles en un solo organismo. Si por otra parte, la prestación es mediante una empresa del estado mientras que la política se desarrolla a nivel de ministerio, se siguen confundiendo los papeles de prestación y regulación dentro de la empresa pública. 

La falta de separación de roles es problemática debido a que existen conflictos de interés entre estas diversas actividades lo cual impide que se puedan realizar con éxito mediante un solo organismo. Concretamente, surgen los siguientes conflictos de interés resumidos en la Tabla 2: 

• confusión de regulación y prestación: en este caso el conflicto de interés consiste en el hecho de que una misma institución tiene que vigilar su propio comportamiento;

• confusión de política y prestación: en este caso el conflicto de interés se debe a que el organismo prestador se puede convertir en un vehículo para conseguir fines políticos, descuidando así las normas comerciales y técnicas que deben regir sus procedimientos;

• confusión de política y regulación: el conflicto es parecido al anterior solo que en vez de ejercer directamente la influencia política sobre el ente prestador se ejerce indirectamente mediante el proceso de regulación.

Tabla 2:  El conflicto de intereses entre los diversos roles sectoriales

La resolución de este problema implica la necesidad de crear un marco institucional a tres niveles: 

• de la política, que se suele conservar dentro del mismo ministerio;
• el de la regulación, que se suele implementar mediante una agencia gubernamental autónoma;

• el de la prestación que se puede realizar mediante un ente autónomo, ya sea de carácter público o de carácter privado.

Es importante subrayar que el mero hecho de crear instituciones separadas no es suficiente para garantizar su independencia mutua. Sino que esta independencia se tiene que salvaguardar mediante toda una serie de mecanismos legales y institucionales que la apoyen. Este tema se desarrollará posteriormente. 

Finalmente, aunque se habla mucho de la necesidad de separar roles, cabe observar que también puede existir el problema contrario. En muchos países, no es inusual que los roles se encuentren excesivamente fragmentados en numerosos organismos gubernamentales, y no solamente esto sino que duplicados entre esos mismos. Esta situación puede generar un estado de parálisis en un sector por la imposibilidad de alcanzar un consenso entre las diversas entidades involucradas.

2.3 Diseño del nuevo sector 

Una vez identificados los objetivos de la reforma y realizado el diagnóstico del sector actual, el próximo paso sería definir la anatomía del nuevo sector. 

Una faceta importante de este diseño es la reestructuración del sector en cuanto a prestación de servicio.
Esto puede implicar:

• por una parte, que se debe pensar si la organización industrial del sector es adecuada en cuanto a su nivel de centralización o descentralización;

• por otra parte, que se debe pensar en una transformación en el carácter institucional de los entes prestadores que sirva para despolitizar los procesos de gerencia sectorial.

Finalmente, la definición y creación de las nuevas instituciones tiene que proceder pari passu con la racionalización y eliminación de las instituciones existentes. Este proceso de racionalización puede resultar políticamente más difícil que la creación de nuevos organismos, sin embargo su realización es de igual o mayor importancia en cuanto al éxito del proceso de reforma.

Los temas que aparecen en esta sección son de suficiente importancia para merecer una consideración más extensa en el resto del documento.

Regresando como punto de referencia a la Figura 1 que permite advertir la organización del temario, la sección anterior trató del proceso de reforma identificando sus tres etapas constitutivas. La presente sección empieza a desarrollar el tema del diseño del nuevo sector, en particular la reestructuración del sector. Como ya se ha indicado, la reestructuración del sector forma la base de la reforma y consiste en dos facetas relacionadas: 

• la estructura industrial;
• el carácter institucional.

3.1 Estructura industrial 

Más que cualquier otro servicio público, el servicio de agua potable y saneamiento básico exhibe una variación muy amplia en cuanto a su estructura industrial. Hablando en téminos generales se pueden nombrar tres modelos que representan diferentes grados de centralización y descentralización: 

• prestación a nivel nacional por un organismo centralizado-un modelo conocido en la América Central;

• prestación a nivel regional, ya sea en términos de unidades políticas (el estado o la provincia) ya sea en términos de unidades hidrográficas (la cuenca)--dos ejemplos interesantes serían los de Chile y el Reino Unido;

• prestación a nivel municipal, que es quizás el modelo más extendido a través del mundo-es el caso colombiano, y el de muchos países europeos como Francia y España.

Un país en vías de reforma sectorial debe considerar si la presente estructura industrial responde de modo adecuado a las condiciones y necesidades de la nación. La elección del grado de centralización y descentralización no se debe dejar impulsar únicamente por consideraciones políticas, sino que hay numerosas consideraciones económicas que se deben tener en cuenta para juzgar si una solución es apropiada en determinado caso. Estas se resumen en la Tabla 3.   

Tabla 3: Diversos criterios para definir la estructura óptima industrial

• Eficiencia operacional: es el criterio clásico económico que se refiere a las características tecnológicas de las plantas de tratamiento donde suele existir una escala mínima eficiente. Por consiguiente, no tendría sentido descentralizar la industria al punto que impida la explotación de estas economías tecnológicas.
  
• Eficiencia en gerencia: las clásicas economías de escala se pueden considerar además desde el punto de vista de la gerencia de una empresa. Por ejemplo la aglomeración de municipios rurales se podría justificar con el fin de evitar la duplicación de su función administrativa y fortalecer su capacidad técnica, aunque no sea posible explotar econonúas tecnológicas por la baja densidad de la población.
  

• Conservación medio-ambiental: en caso de que existan conflictos importantes en cuanto al uso del recurso hídrico entre los usuarios de diversas aglomeraciones, la organización de la industria de aguas según las fronteras de la cuenca hidrográfica puede resultar un método relativamente sencillo para mejorar el manejo del medio-ambiente acuático.

• Participación del sector privado: si se pretende abrir el sector a la participación privada, es importante procurar que la estructura industrial ofrezca entidades de adecuado tamaño y atractivo comercial para atraer las inversiones deseadas. Por ejemplo, si las entidades ofrecidas son demasiado pequeñas las resultantes ganancias no compensarán el costo de solicitar el contrato de participación privada (Rivera, 1996).

• Control regulatorio: si se pretende introducir una agencia reguladora de carácter centralizado, es importante asegurar que la estructura industrial sea compatible. El proceso de regulación puede acabar paralizado si el regulador debe controlar un número demasiado elevado de empresas (por ejemplo por arriba de treinta). Por otra parte, puede resultar más fácil regular cuatro o cinco empresas que una sola, porque existe la posibilidad de hacer comparaciones entre sus diversas gerencias.
  

• Solidaridad social: por varios motivos, puede resultar deseable estructurar la industria de tal modo que cada empresa tenga representada entre sus usuarios una gama de estratos socioeconómicos. Esta estructuración ayuda a asegurar a la empresa un flujo más estable de ingresos, y proporciona una base para los subsidios cruzados en caso de que estos se consideren apropiados. A la vez, quizás sea la única manera de hacer factible la participación privada en la prestación de servicios a las zonas de bajos ingresos.

Está claro que cada uno de estos criterios es capaz de producir una conclusión muy diferente sobre la estructura óptima de un sector de agua y alcantarillado. Por consecuencia, es necesario identificar cuales son los criterios de mayor importancia en determinado caso. Lo que aquí se subraya es que no existe una solución única a la cuestión de la estructura óptima del sector.

3.2 Carácter institucional 

El proceso de reforma, además de afectar la estructura institucional, es probable que tenga que impactar sobre su carácter institucional. Existen toda una gama de modalidades institucionales que se podrían escoger para una empresa de agua y alcantarillado. Entre ellas, una opción es la de recurrir a la participación del sector privado. No obstante, la privatización no es un concepto homogéneo, sino que se refiere a su vez a una serie de opciones donde varía tanto el grado de involucración como la asignación de actividades entre las agencias gubernamentales y la empresa privada. 

Según la teoría económica, el comportamiento de una empresa depende en gran medida de los incentivos de su gerencia. Los siguientes puntos se pueden ver resumidos en la Tabla 4. 

• A un extremo, cuando la prestación es directamente por un organismo del estado, la gerencia del sector responderá principalmente a incentivos políticos, más que a las consideraciones técnicas y comerciales asociadas con la eficiencia de la empresa. Esto se debe a que la gerencia dependa directamente del estado en términos de presupuesto y de su seguridad de empleo.

• El grado de influencia política se puede reducir mediante un proceso de corporatización para formar una empresa pública de carácter autónomo. Para ser verdaderamente eficaz, la corporatización debe asegurar esta autonomía mediante la independencia presupuestal y la seguridad de empleo de su gerencia. No obstante, aunque la corporatización ayude a reducir algunos de los obstáculos negativos asociados con la prestación estatal, no suele ser suficiente para inyectar en la empresa incentivos positivos hacia la eficiencia. Además la empresa suele seguir sujeta a las normas de empleo y remuneración que rigen el sector público y que pueden constituir impedimentos para una operación eficiente.

• La siguiente opción sería la participación del capital privado mediante la institución de una empresa mixta donde existen accionistas privados los cuales están representados en la junta directiva. En este tipo de empresa se reduce todavía más la influencia política, pues los gerentes privados no dependen tan directamente del proceso político. A la vez, se aumentan los incentivos a la eficiencia

• El próximo paso sería que la empresa se vuelva plenamente privada, ya sea indefinidamente mediante una venta permanente de activos o temporalmente mediante un contrato de participación privada. En ambos casos se logra un alto grado de independencia política y se consigue una empresa con mayores incentivos hacia la eficiencia. Estos derivan del ánimo al lucro que existe en una empresa privada, el cual impulsa a la gerencia a reducir los costos de la empresa con el fin de aumentar su ganancia.

• Finalmente, la cooperativa aporta muchos de los beneficios de la empresa privada y a la vez puede tener ventajas adicionales. Esto se debe a que en el caso de la cooperativa no haya ninguna distinción entre la gerencia de la empresa y sus usuarios, y por lo tanto coincidan perfectamente sus intereses. Bajo las otras modalidades, los gerentes de la empresa son-o funcionarios del estado o empresarios privados-y por lo tanto en ambos casos no existe plena compatibilidad entre los intereses de la gerencia y de los usuarios, lo cual implica la necesidad de un marco regulador. No obstante, como modo de organización la cooperativa tiene linútaciones en cuanto a su escala de operación y su accesso a fondos de inversión.

Tabla 4: Rango de modalidades para las empresas prestadoras de servicio

Por los motivos que se han ido desarrollando, resulta deseable como parte de un proceso de reforma apartarse del polo de la prestación pública directa y acercarse hacia el polo de la empresa privada o la cooperativa. La velocidad de esa transformación dependerá en gran medida de las siguientes consideraciones: 

Sobre todo, la modificación del carácter institucional del sector no se debe considerar como un fin en sí, sino como un medio para conseguir los objetivos ya identificados. 

3.2.2   Participación del sector privado

En la clasificación anterior de modalidades institucionales se identificó a la participación privada como un mecanismo importante para conseguir los objetivos de la reforma. La complejidad de este tema hace que merezca un tratamiento más detallado el cual se le concede en la presente sub-sección. 

Es importante establecer desde un principio que la participación del sector privado en la prestación de servicios de agua y alcantarillado no implica una apertura plena al mercado competitivo en el sentido convencional. Por esto último se entiende una situación donde varias empresas compiten simultáneamente en el mercado, lo cual permite que los usuarios puedan elegir entre ellas, y cambiar de una empresa a otra en caso de que no estén satisfechos con el servicio prestado. Este tipo de competencia impone una disciplina automática sobre las empresas, lo cual asegura que actúen en el interés de los usuarios. 

Sin embargo, las características tecnológicas del sector de agua y alcantarillado están consideradas como las de un monopolio natural. Estas características están más claramente marcadas en el caso de las redes de distribución y colección cuya duplicación como consecuencia de la competencia claramente representaría un desperdicio de recursos. A simple vista parece que haya mayor posibilidad de introducir la competencia entre las plantas de tratamiento de aguas-así como en algunos países se ha introducido la competencia entre plantas de generación eléctrica-pero en la práctica esto tampoco resulta factible. El motivo es que el agua es un recurso de alto costo de transportación relativo a su valor económico. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, no resulta rentable construir grandes redes de interconexión a nivel regional, nacional o internacional, como las que existen en el sector eléctrico. Sin estas interconexiones entre numerosas plantas de tratamiento no resulta posible implementar un proceso de competencia entre ellas.

 Aunque no sea posible implementar la 'competencia en el mercado', mediante la participación privada si que se puede introducir la 'competencia para el mercado'. Este tipo de competencia se refiere a una situación en la cual varias empresas compiten para prestar un servicio monopólico durante un período determinado, lo cual puede aportar algunos de los beneficios de la plena competencia. Cuando más corta sea la duración del contrato, más frecuentemente se repite la competencia para el contrato, y más se aproxima la 'competencia para el mercado' a la 'competencia en el mercado'.

Existe una gama de opciones para la implementación de la participación del sector privado mediante la competencia para el mercado. Estas están definidas en la Tabla 5 donde se contrastan según las actividades asignadas al sector público y al privado en cada una de ellas. 

Finalmente, la participación del sector privado se puede conseguir de modo permanente mediante la ventas de activos. Cuando esto se hace mediante una subasta, también existe un elemento de competencia para el mercado. Alternativamente, esto se puede realizar mediante una. venta de acciones en la bolsa.

Cabe observar que en la América Latina el mecanismo quizás más frecuentemente utilizado a sido el de la concesión-generalmente a nivel de ciudad metropolitana o capital de provincia. También se han dado algunos casos de contratos de tipo BOT para la construcción de nuevas plantas de tratamiento.

Estas diversas opciones no se deben considerar como alternativas que se excluyan mutuamente. Una estrategia para la participación del sector privado-que es la que fue adoptada en la Ciudad de México-podría ser la de empezar por los mecanismos más modestos e ir aumentando sucesivamente el alcance y la duración de los contratos. En cuanto a la elección entre las modalidades identificadas conviene contrastarlas según el grado de su(s) (véase la Tabla 6): 

• potencial para conseguir mejoramientos en el servicio;
• efecto fiscal;
• implicaciones político-ideológicas;
• asignación de riesgo entre el sector público y el sector privado;
• necesidades de monitoreo del contrato.

Primero, en cuanto al potencial para conseguir un mejoramiento en el servicio prestado al usuario, se han dividido las opciones en tres categorías. 

• Los contratos de servicio y gestión son los que ofrecen menos posibilidades para conseguir el mejoramiento en el servicio. Lo cual se debe a su estrecho alcance y corta duración. Si los contratos son de demasiada corta duración no hay suficiente tiempo para compensar los esfuerzos requeridos para lograr un incremento en el nivel de eficiencia
  
•  El contrato de arrendamiento, dado su más amplio alcance y su más larga duración ofrece mayores posibilidades de mejorar el servicio. Sin embargo, allí pueden surgir otras dificultades. El hecho de que la operación del sistema esté en manos privadas mientras que el programa de inversiones permanezca en manos públicas, suele ocasionar problemas de coordinación que pueden contrarrestar los avances conseguidos en cuanto a la eficiencia operacional. Los contratos BOT y BOO resuelven este problema integrando las funciones de inversión y operación en un mismo contrato. No obstante, el alcance de estos contratos suele ser estrecho, limitándose-por ejemplo-a una sola planta de tratamiento.
  

• Las concesiones combinan las funciones de operación e inversión en un contrato que abarca todo el conjunto de la infraestructura. Por lo cual, este tipo de contrato-junto con la venta total del activo-es el que mayores posibilidades tiene para el mejoramiento del servicio. La desventaja de la concesión, comparada con la privatización permanente, es que los incentivos a la eficiencia se suelen ir reduciendo hacia el final del período contratado.

Segundo, en cuanto al efecto fiscal de las diversas opciones identificadas se pueden distinguir entre tres categorías. 

• Las opciones que únicamente tienden a reducir el nivel del subsidio operacional requerido por el sector, mediante un incremento en la eficiencia-como los contratos de servicio, gestión y arrendamiento.
  
• Las opciones que, además de reducir el nivel de subsidio operacional, aportan fondos privados de inversión. Estos serían los contratos de concesión y de tipo BOT y BOO.
  

• La venta de activos que, además de reducir el nivel de subsidio operacional y aportar fondos de inversión, genera ingresos directamente para el gobierno.

Tercero, las opciones se pueden contrastar según sus implicaciones político-ideológicas. 

• Los contratos de servicio y de gestión son mecanismos de privatización de bajo perfil, dado que no hay transferencia de patrimonio y el contratista privado no tiene contacto directo con el usuario del servicio. En los contratos de BOT y BOO aunque existe una transferencia de patrimonio, la empresa privada sigue sin tener contacto directo con el público.

• Los contratos de arrendamiento y concesión representan un paso más grande hacia la participación del sector privado, pues el contratista asume todas las responsabilidades de recaudación de ingresos y atención al usuario. Por este motivo es una privatización claramente percibido por el público. Las implicaciones son mayores cuando más largo sea el período del contrato. En el caso de la venta de activos, se añade el hecho de transferencia permanente del patrimonio.

Cuarto, es importante señalar como los diversos contratos varían según la asignación de riesgos entre el sector público y el privado. Para comprender este tema, conviene diferenciar entre tres tipos de riesgo: 

• riesgo en cuanto a gastos operacionales: se refiere al hecho de que los gastos operacionales pueden variar inesperadamente como consecuencia de volatilidad en la tasa de inflación o de cambio, o los costos de materiales primarios o de los salarios;

• riesgo en cuanto a ingresos: se refiere al hecho de que los ingresos de la empresa pueden variar ya sea por fluctuaciones imprevistas en el nivel de demanda, o por dificultades experimentadas en cuanto a la recaudación;

• riesgo en cuanto a inversiones: se refiere al hecho de que el costo de implementar un proyecto de inversiones puede acabar siendo mucho más que lo que originalmente se estimó.

Siguiendo esta taxonomía se puede ver que: 

• En los contratos de servicio y de gestión se asume únicamente el riesgo que los gastos operacionales diverjan del honorario fijado al principio del contrato. No obstante en los contratos de gestión este riesgo puede ser considerable cuando-como suele suceder-se desconoce el estado de mantenimiento de los activos. En estos casos, es aconsejable realizar trabajos de carácter preparativo- por ejemplo, la compilación de un inventario de activos-por medio de un contrato de servicio, antes de recurrir a un contrato de gestión.

• En los contratos de arrendamiento se asume adicionalmente el riesgo de ingresos, pues estos dependen directamente de lo que paguen los usuarios. Por este motivo, deficiencias en el registro de consumidores, unidas a bajos niveles históricos de facturación y recaudación, crean un ambiente poco atractivo para un contrato de arrendamiento. Como ya se ha sugerido, esto puede implicar la necesidad previa de un contrato de servicio para remediar estos problemas, antes de poder pensar en ofrecer un contrato de arrendamiento.

• Bajo las restantes opciones se asume adicionalmente el riesgo de inversión. Este riesgo llega a ser particularmente grande en el caso de los contratos BOT y BOO donde el contratista solamente se puede valer de los ingresos generados por el nuevo activo para financiar su inversión original, y de allí se da el caso de que en los contratos BOT y BOO, la empresa pública cliente del inversionista privado garantice cierto flujo de ingresos mediante un contrato de tipo 'take or pay'.

Finalmente, las diversas opciones para la participación del sector privado tienen diferentes implicaciones para las necesidades de monitoreo del contrato. Como ya se ha explicado, las características tecnológicas del sector de agua y alcantarillado implican que la prestación del servicio sea inevitablemente de carácter monopólico. Aunque pueda haber algún proceso de competencia para el mercado, los efectos de esta se diluyen cuando más largo sea la duración del contrato. 

No obstante, los contratos de larga duración son imprescindibles si se pretende involucrar al sector privado en la financiación de las inversiones. En estos contratos de más larga duración el nivel de riesgo es alto dadas las muchas variables que se pueden alterar durante tan largo período. Resulta prácticamente imposible definir con anticipación reglas que sean capaces de resolver todas las dificultades e imprevistos que puedan surgir, y por consecuencia se necesitan oportunidades periódicas para reajustar los términos del contrato. 

Por consecuencia, cuando más largo sea el período de participación privada más grande es la necesidad de que se defina claramente un proceso de regulación (Rivera, 1996). Este es uno de los temas que se desarrollará en la siguiente sección.

 En ambos casos, una pregunta fundamental que reaparece al considerar la creación de instituciones gubernamentales es el grado de centralización o descentralización que se desea adoptar. Hasta cierto punto, esto debe seguir la estructura escogida para la industria y el sistema político del país, pero a la vez surgen otras consideraciones relevantes que se resumen en la Tabla 7.

• La descentralización de las funciones de política y regulación puede tener su atractivo en países grandes donde existe mucha variación en las condiciones locales del sector-tanto las hidrográficas, como físicas y sociales.

• La centralización de estas funciones, por otra parte, facilita la coordinación de política a nivel nacional en caso que hayan interacciones significativas entre el sector de agua y saneamiento en diversas regiones de un país. Además tiene la ventaja de reducir el costo de desempeñar estos roles públicos; esta consideración puede ser muy importante en países donde existe una escasez de recursos humanos.

Como consecuencia, pueden haber múltiples ministerios que se consideren de cierta forma responsables del sector y-a la vez-existe la posibilidad de crear múltiples agencias regulatorias cada una con responsabilidad por algún aspecto determinado del sector. La Tabla 8 considera los factores que favorecen la integración o la separación de estas diversas competencias. 

• Cuando las competencias permanecen separadas, es inevitable que surjan conflictos entre los diversos partidos interesados. Un ejemplo importante sería en la selección y prioritización de los proyectos de inversión. Por ejemplo, el ministerio encargado de desarrollo económico tendrá tendencia a apoyar proyectos que aumentan la cobertura del servicio, mientras que el ministerio encargado del medio-ambiente podrá considerar más importante la construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas.

• La integración de las competencias en un solo organismo de política o de regulación sectorial puede resultar en un proceso de prioritización más racional y coherente. Por otra parte, existe la posibilidad de que dentro del organismo integrado domine uno u otro aspecto del sector y se pase por encima de los demás. Otra consideración es que puede resultar deseable, desarrollar una política de salud pública o de medio-ambiente que se aplique de modo consistente en todos los sectores de la economía. Esto resultará más difícil si la función esta asignada a un ente sectorial.

Como lo demuestra la Tabla 8, en la América Latina existen ejemplos de ambos modelos (Di Tella and Foster, 1996): en Buenos Aires, Argentina y en Chile el mismo ente regulador se encarga de vigilar los precios del servicio de agua potable y a la vez monitorear el cumplimiento con las normas de salud pública; mientras que, en Perú y Colombia, se decidió separar institucionalmente estas dos competencias. 

Otro país que ha seguido el modelo de competencias separadas es el Reino Unido, donde existen tres organismos estatales encargados de regular el sector de agua y alcantarillado: el Office of Water Services (OFWAT) se ocupa de la regulación económica mientras que el Drinking Water Inspectorate (DWI) y el Environment Agency (EA) monitorean respectivamente la calidad del agua potable y el medio-ambiente acuático. Durante el período 1989-94 surgió un conflicto interesante entre el OFWAT--cuyo objetivo era de reducir los precios del agua-y la agencia de regulación medio-ambiental-cuyo propósito era de exigir mayores inversiones en plantas de tratamiento (Helm & Rajah, 1994). La obvia incompatibilidad de estos dos objetivos dio lugar a una serie de negociaciones entre estos diversos entes en las cuales acabó triunfando la perspectiva del regulador económico.

Tabla 9: Estado de integración o separación de regulación de precios
y calidad de agua potable en cuatro países sud-americanos

4.1 Política sectorial 

Ya se ha hablado de las consideraciones institucionales que deben informar la creación de un ente responsable por la política del sector. Esta sección pasa a considerar el contenido de dicha política, que tiene dos facetas principales: 

• política de inversión sectorial;
• política de solidaridad social.

4.1.1 Política de inversión sectorial

Un papel fundamental de la política es definir el plan nacional para el sector, el cual debe establecer la estrategia sectorial a mediano y largo plazo. En caso de que la formación de la política se haya descentralizado, la mayor parte de esta estrategia se definiría a nivel sub-nacional, y el plan nacional se limitaría a temas de coordinación entre las distintas regiones. 

El plan tiene que operar a tres distintos niveles, definiendo: 

• primero, los resultados que se pretende conseguir, por ejemplo un aumento del 25 % en la población conectada al servicio de agua potable durante los siguientes 5 años;
• segundo, un estimado grueso del costo de conseguir la meta, por ejemplo una inversión de US$ 5 billones;
• tercero, la fuente identificada para la financiación de la inversión requerida, por ejemplo fondos multi-laterales o contratos de tipo BOT / BOO.

• El sistema chileno consiste en subsidios directos a las familias más necesitadas, financiadas del presupuesto público y administradas mediante las municipalidades. La eligibilidad para los subsidios se define mediante una serie de criterios rigurosos y se revisa cada tres años. Los subsidios no cubren el costo total del consumo, y solamente se pagan mientras el consumidor aporta su fracción de la cuenta. El sistema ha logrado un nivel de cobertura alto en las zonas urbanas, y con un gasto total de US$12m paga entre el 40 % -85 % del consumo de las familias de bajos ingresos.

• El sistema colombiano está basado sobre una clasificación de propiedades según cinco estratos socio-económicos. Los consumidores pertenecientes a los estratos altos pagan un sobrecargo por encima de su tarifa que no debe superar el 20% de su valor. Los fondos resultantes son distribuidos a los consumidores de estrato bajo que reciben un subsidio en su tarifa. No obstante, la tarifa no puede bajar más abajo del nivel requerido para cubrir los gastos operacionales del sistema.