Tomado de: Revista de la Cepal; 48, diciembre 1992
El financiamiento de las inversiones en los servicios urbanos de abastecimiento de agua
potable y saneamiento ambiental ha constituido un problema permanente en todos los países
de América Latina y el Caribe. El tema ha adquirido mayor importancia, en vista de la
necesidad de tratar las aguas servidas a fin de reducir el alto grado de contaminación de
muchos cuerpos de agua y disminuir la amenaza de las enfermedades de transmisión
hídrica. En el presente trabajo, los autores, mediante un análisis estadístico,
examinan la facilidad de financiar los servicios de abastecimiento de agua potable y
saneamiento ambiental con los ingresos generados por las tarifas. Se hace especial
hicapié en la posibilidad de que toda la población pague por los servicios de
saneamiento ambiental, tema que reviste cierta importancia, habida cuenta de la
distribución desigual del ingreso en la mayoría de las ciudades de la región.
A base de la información disponible respecto del costo de prestar estos servicios, en el
que se incluyen las inversiones de capital necesarias a fin de lograr una cobertura
universal para el año 2000 así como el tratamiento de las aguas servidas, la
rehabilitación de los sistemas actuales, su mantenimiento y el desarrollo institucional,
los autores llegan a la conclusión de que ello es factible, especialmente si se otorgan
subsidios a los hogares más pobres.
La epidemia del cólera en América Latina el año pasado llamó la atención sobre el estado deplorable en que se encuentra la eliminación de las excretas en la mayoría de las ciudades de la región. En los últimos años ha aumentado el porcentaje de la población que cuenta con servicio de alcantarillado, pero no en la misma proporcion que en el caso del abastecimiento de agua potable (CEPAL, 1990A). La carencia de alcantarillado se complica por la falta de tratamiento de las aguas servidas, ya que sólo 10% de los sistemas de alcantarillado reciben incluso tratamiento parcial antes de la descarga (OPS, 1990a). En consecuencia, los cuerpos de agua que reciben la descarga de las alcantarillas en las zonas urbanas están ampliamente contaminados y la transmisión fácil de enfermedades diarreicas a través del agua o los alimentos es siempre una amenaza.
Para la mayoría de las ciudades de América Latina, el financiamiento de los servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado es un problema permanente. No se trata sólo de financiar la inversión inicial de capital, sino también de generar fondos para la explotación y el mantenimiento de los sistemas, una vez que han sido construidos. Además, las necesidades financieras en materia de sistemas de agua potable y alcantarillado aumentan con el crecimiento de la población y a medida que los recursos hídricos se hallan a mayor distancia, ya que se hace cada vez más necesario contar con medios seguros de eliminar las excretas humanas y los desechos industriales.
En un estudio reciente se muestra que el financiamiento de las inversiones de capital en proyectos conexos con los recursos hídricos proviene principalmente de fuentes nacionales (CEPAL, 1990b,). En el último decenio, más de 70'% del financiamiento de capital para ampliar los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental provino directamente de fuentes nacionales (OPS/OMS, 1987). Durante el Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental, la proporción de financiamiento externo, incluidos los préstamos, en las inversiones de capital para los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental, fue menor en los países de América Latina y el Caribe, en conjunto, que en los países de Africa y Asia (OMS, 1987). No hay razón alguna para prever un incremento en la proporción del financiamiento de capital proveniente de fuentes externas en el decenio de 1990;
En la mayor parte de los países de la región el financiamiento de los sistemas de abastecimiento de agua potable y alcantarillado es insuficiente tanto para mantenerse a tono con las necesidades de aumento de capital vinculadas al crecimiento de la población urbana como para el mantenimiento de los sistemas actuales. Es cierto que la prestación de servicios de abastecimiento de agua potable y alcantarillado a la población urbana se ha incrementado en cifras nominales, pero el servicio suministrado es a menudo muy irregular y de dudosa calidad (OPS, 1990a) Por lo demás, no todos los países han logrado mantener siquiera los niveles nominales de servicio alcanzados en el pasado. En Buenos Aires, la proporción de la población atendida por el sistema que explota Obras Sanitarias de la Nación (OSN) ha disminuido constantemente en los últimos 50 años. En 1947, por ejemplo, 94% de la población habitada en viviendas conectadas al sistema de abastecimiento de agua; que ofrecen un buen servicio, pero en muchos casos el resultado ha sido el recurso a fuentes de dudosa calidad, la dependencia excesiva de sistemas particulares de eliminación de excretas y la elevada posibilidad de contaminación de los acuíferos.
Históricamente, la contribución al financiamiento de los proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental proveniente de los ingresos de las empresas que explotan el servicio ha sido generalmente muy baja, como consecuencia directa del cobro de tarifas irrealmente bajas , por una parte, y una gestión comercial ineficiente, por otra (cuadro 1).
Rara vez se ha aplicado una política de resarcimiento del costo de prestación de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental, inclusive en las zonas urbanas. Por consiguiente, no es de extrañar que la mayor parte del financiamiento de capital para estos servicios haya provenido, en la mayoría de los países, de las rentas generales de los gobiernos en forma directa o como garantías estatales a préstamos del Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo (CEPAL, 1990b). Este financiamiento siempre ha fluctuado considerablemente con las variaciones de las prioridades políticas y se ha visto afectado por gestiones macroeconómicas erradas. La severa recesión que tuvo lugar entre 1982 y 1983, cuyos efectos se sienten aún en muchos países de la región, se tradujo en el empeño por reducir el déficit público, lo que ha disminuido la corriente de fondos proveniente de las rentas generales del Estado. Al mismo tiempo, en la región cambió la percepción del papel que desempeña el sector público en la economía, lo que significó la reducción general del campo de las actividades del gobierno. En particular, hoy se presta creciente atención a la necesidad de que los servicios públicos potencialmente generadores de ingresos sean capaces de financiarse con medios propios o puedan transferirse al sector privado.
Salvo pocas excepciones, las empresas explotadoras de los servicios de abastecimeinto de agua y saneamiento ambiental han sido incapaces de compensar la disminución de los aportes estatales al financiamiento de capital con la generación de más fondos provenientes de sus ingresos. El déficit resultante en materia de financiamiento de capital ha afectado severamente no sólo los programas de expansión, sino también la explotación y el mantenimiento de los sistemas actuales. La deficiente situación financiera de muchas empresas de servicios de utilidad pública puede atribuirse directamente, en gran medida, a la incapacidad de aplicar una política tarifaria que genere ingresos suficientes para recuperar el costo total de la prestación del servicio. En México, por ejemplo, se ha estimado que el costo total de suministrar agua potable mediante conexiones domiciliarias es de aproximadamente 240 pesos el m3, mientras que a los consumidores se les cobra sólo unos 40 pesos el m3 (México, 1989).
Cuadro 1
America Latina y El Caribe Medio de Producción y Tarifa Media
del Abastecimiento de Agua en 1985
(Dólares de 1985 por metro cúbico)
Ultimamente, algunos países han logrado mejorar la situación financiera de las empresas proveedoras de los servicios de agua potable y saneamiento ambiental mediante la aplicación de políticas acertadas en materia tarifaria. En Chile, 56% de los fondos invertidos por el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS) en los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental durante el período 1985-1989 provino de ingresos tarifarios. El aporte de esos ingresos a los fondos de capital se incrementó de menos de 49% en 1985 a casi 68% en 1989 (Banco Mundial, 1989). En el Brasil, el sector se ha financiado en parte con fondos propios desde la aprobación del Plan Nacional de Saneamiento (PLANASA) en 1971 (Banco Mundial,1989). Las dificultades políticas para mantener el régimen tarifario establecido en virtud del plan se tradujeron en una severa disminución de la autosuficiencia del plan durante varios años, pero en 1990 casi 80% de las necesidades de capital del sector se cubrió con fondos rotatorios establecidos de conformidad con el PLANASA, los que se alimentaban con los ingresos tarifarios (Banco Mundial, 1989).
Sin embargo, no es sólo el nivel de las tarifas lo que determina la contribución de los ingresos al financiamiento de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental. Las tarifas constituyen el elemento básico de una buena gestión financiera y comercial, pero hay otros factores que también son importantes. Por ejemplo, el agua bombeada pero no contabilizada disminuye los ingresos y puede también aumentar las necesidades de nuevas inversiones. La experiencia de la mayoría de las empresas de abastecimiento de agua en la región indica que los elevados valores del agua no contabilizada se originan en deficiencias de la gestión comercial, principalmente problemas de facturación, recaudación de pagos y políticas inadecuadas en materia de cuentas vencidas, y no se deben solamente al alto porcentaje de pérdidas por fugas en los sistemas de distribución (Yepes, 1990). En México, por ejemplo, se ha estimado que de cada 100 litros de agua bombeados en una red típica de distribución, el usuario recibe 60, se le facturan 40 y finalmente paga por 30; además, la recaudación del pago se ha caracterizado por retrasos de seis a nueve meses en la facturación (México, 1989).
La reducción de tales pérdidas comerciales no supone generalmente elevados gastos de capital, pero puede requerir cambios en la práctica administrativa difíciles de aplicar en un contexto burocrático. Sin embargo, una mejor gestión comercial puede reemplazar o postergar la necesidad de nuevas inversiones de capital y también reducir el costo de producción, bombeo y tratamiento. Una disminución de 60% a 30% del agua no contabilizada en una ciudad que crece a una tasa anual de 3.5% postergada las inversiones en nuevas instalaciones de producción hasta por un plazo de 16 años.Tradicionalmente, los ingresos de las compañías proveedoras de los servicios de agua y saneamiento ambiental de América Latina y el Caribe han sido pequeños y variables. Sin embargo, el resarcimiento del costo se ha convertido en un principio aceptable para las empresas de las áreas urbanas, aunque en la práctica rara vez se aplica plenamente. En 1985, en nueve de 15 países encuestados, las tarifas de las zonas urbanas cubrían con creces el costo de producción, y de los19 países que proporcionaron información acerca de la estructura tarifaria, 15 aproximadamente afirmaron que aplicaban sistemas progresivos que castigaban el mayor consumo a nivel nacional o, al menos, en algunas áreas (cuadro l).
Una de las consecuencias más graves de la existencia de estructuras tarifarias inadecuadas y otro argumento más para la adopción de tarifas que reflejen los costos a cabalidad- es que la aplicación de bajas tarifas a los servicios de agua potable y alcantarillado no beneficia normalmente a quienes más necesitan de ellos. Generalmente son los pobres quienes, debido a la falta de inversiones, no tienen acceso adecuado al abastecimiento público de agua potable y, en consecuencia, se ven obligados a comprar agua a aguadores particulares a precios que exceden con mucho los que cobran las empresas proveedoras del servicio. Se ha estimado que el precio del agua comprada a aguadores particulares es 17 veces mayor en lima (Perú), de 17 a 100 veces mayor en Puerto Príncipe (Haití) y de 16 a 34 veces más elevado en Tegucigalpa (Honduras) que el precio que cobra la empresa de servicio público (Banco MundiaX 1988a).Las estimaciones se expresan en dólares por mes, a base del cobro mensual por habitante y la tarifa por metro cúbico en los países respecto de los cuales se dispone de información sobre el consumo promedio de agua (cuadros 2 y 3). Al efectuar estos cálculos, se supone que la nueva población que gozará del servicio se conectará proporcionalmente cada año hasta finales del siglo y que a medida que los nuevos clientes reciban el servicio comenzarán a pagar en las mismas condiciones que los clientes que se conectaron a comienzos del período. Se supone, asimismo, que todos los que ya están conectados comenzarán a pagar el costo pleno de capital de su conexión en 1989, año base para efectuar los cálculos.
Los niveles tarifarios de los sistemas urbanos de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental que tendrían que fijarse para cubrir el costo del capital no parecen ser muy elevados. Sin embargo, cabe recordar que las tarifas estimadas sólo sufragarían el costo del capital amortizado de las instalaciones existentes. El costo global que deberán cubrir las tarifas será mayor si se adoptan los criterios de autofinanciamiento total.
El costo del capital amortizado equivale aproximadamente a la cuarta parte del costo total estimado en 94 000 millones de dólares a precios de 1985- de lograr el suministro universal de los servicios de agua y saneamiento ambiental a la población urbana para el año 2000. El costo total de proporcionar los servicios de agua y alcantarillado, así como el costo de sustitución de las conexiones existentes, abarca varios rubros adicionales: entre otros, las inversiones de capital necesarias para prestar servicio a nuevos clientes, la rehabilitación de los sistemas muchos de los cuales se hallan en malas condiciones-, la capacitación del personal y el desarrollo institucional y, por último, el tratamiento de las aguas servidas. Se supone que este último se induye en la estimación del suministro de agua potable por habitante. Para América Latina y el Caribe, el costo de estos rubros equivale en promedio aproximadamente a 26% del costo total de dar servicios de agua y saneamiento ambiental a toda la población urbana en el año 2000.
Cuadro 2
América Latina y El Caribe: Tarifa Mensual Necesaria para Cubrir
el Costo de Capital de los Servicios de Abastecimiento de agua
Potable y Alcantarillado mediante Conexiones Domiciliarias
(Dólares de 1985 por persona atendida)
La proporción de las nuevas inversiones de capital necesarias para ampliar las instalaciones a fin de lograr la cobertura completa de la población urbana con los servicios de agua y saneamiento ambiental varía considerablemente de un país a otro. Se estima que la variación va de 48.2% del costo total de suministrar el servicio en Uruguay (la proporción más baja entre los países incluidos en la estimación) a 85% en la República Dominicana y Haití (países donde los niveles actuales de suministro del servicio son los más bajos).
La inversión necesaria para lograr la cobertura universal en el año 2,000 y mantener y rehabilitar los servicios actuales obligaría a incorporar en la tarifa un cobro medio mensual de casi 2 dólares adicionales al costo previamente estimado del capital amortizado de las instalaciones urbanas actuales (cuadro 4). Pero el costo, y por consiguiente el nivel del cobro adicional, variarían de manera considerable de un país de la región a otro. El costo de suministrar nuevos servicios sería menor en los países que tienen actualmente la máxima cobertura en materia de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental (Chile, Costa Rica y Panamá) y mayor en los países que hoy presentan la cobertura más baja (la República Dominicana y Haití).
Generalmente se acepta que el costo de los servicios de agua y alcantarillado no deberá exceder una pequeña proporción (1% o 2%) del ingreso de los sectores más pobres de la población. Por ejemplo, en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) se estima que el costo de los servicios de agua y alcantarillado equivale a 1% del ingreso promedio disponible de los hogares (OCDE, 1987). No es fácil determinar el ingreso de los pobres en la mayoría de las sociedades de América Latina y el Caribe, donde muchos de los menesterosos reciben gran parte de su ingreso en especie y su ingreso en efectivo puede provenir de diversas fuentes y no de un solo salario pagado por un empleador.
Por consiguiente, es preciso utilizar otros indicadores a fin de hacerse una idea de la incidencia posible de las tarifas de agua y alcantarillado en el ingreso. Para varios países se dispone de informaciones acerca del salario mínimo oficial.
A finales del decenio de 1980, el salario mínimo oficial variaba de 50 a 110 dólares en los países respecto de los cuales se cuenta con información, aunque en la mayoría de los casos se pagan bonificaciones adicionales (cuadro 5). El salario mínimo representa el ingreso bruto y no el neto; no se le han hecho deducciones para el pago de aportes a la seguridad social ni para otros fines. Sin embargo, como éstas varían mucho, no sólo entre los países, sino también de un empleador a otro, dependiendo de la índole del contrato de trabajo, para establecer comparaciones sólo pueden utilizarse estos montos brutos. Además, la proporcioón de la población que recibe el salario mínimo es muy variable. En algunos países, como Uruguay, el salario normal es considerablemente mayor, mientras que en otros es menor.
El salario mínimo es un indicador provisional para medir la factibilidad de adoptar una política en materia de servicios de agua y alcantarillado que pueda autofinanciarse. El salario industrial mínimo, al menos para los países con empleo industrial importante, indica los ingresos de los hogares que se hallan inmediatamente por sobre el nivel de pobreza (cuadro 5). Es preciso proceder con cautela cuando se utilizan estadísticas de precios expresados en dólares en América Latina para determinado año, habida cuenta de las altas tasas de inflación y las fluctuaciones del tipo de cambio que suelen darse en los países de la región.
A partir del cálculo del costo de suministrar los servicios de agua potable y alcantarillado, se puede estimar la proporción del ingreso mínimo mensual y del ingreso industrial medio que representan estos costos (cuadro 6). Sólo en el caso del costo mínimo los costos de suministrar agua y alcantarillado mediante conexiones domiciliarias corresponden en general al 1% a 2% del salario mínimo. En algunos de los países más pobres, el monto estimado de las tarifas para los servicios de agua y saneamiento, aún en el caso del costo mínimo, es superior a 2% del salario industrial medio. El costo de suministrar agua y alcantarillado, como proporción del salario mínimo, es más bajo en Uruguay (1.59% en el caso delcosto mínimo y 3.75% en el caso del costo máximo). Como proporción del salario industrial medio, es más bajo en Venezuela, Chile, Panamá y Colombia. Como proporción del salario mínimo, es más elevado en Ecuador y Chile.
Para autofinanciarse con ingresos tarifarios, según el cálculo efectuado en este artículo, los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental en las zonas urbanas tendrán que fijar en muchos países tarifas levemente superiores a 2% del ingreso mensual de la población más pobre. Pero esto no quiere decir que sea impracticable aplicar una política de financiamiento de las inversiones de capital con los ingresos generados por las tarifas.
Cabe formular dos reservas importantes respecto de los resultados del análisis presentado: i) el costo de capital que significaría mantener las conexiones actuales puede ser menor que el costo estimado de las nuevas conexiones, y ii) los pobres tienen a consumir menos agua que el promedio de la población.
No puede saberse cuál será el costo real de reemplazar las instalaciones
existentes. Sin embargo, el costo estimado de una nueva conexión probablemente sea una
sobreestimación del costo real.
El pago mensual para amortizar esta inversión sería más bien menor que las
estimaciones utilizadas aquí.
La gente más pobre consume menor cantidad de agua por varias razones
principalmente porque en todos los hogares el agua utilizada para beber y cocinar
representa sólo una pequeña proporción de la demanda total; por lo tanto, pagará menos
que el promedio (Gibbons, 1986).
En un estudio reciente de la demanda de agua en México, los autores presentan
histogramas del consumo de agua en varias ciudades mexicanas (Saavedra y Macay, 1991).
Todos los histogramas muestras una distribución similar de la demanda de agua: el 30% de
los hogares con los mayores ingresos consume la mitad del total. La concentración del
consumo es aún mayor en algunas de las ciudades incluidas en el estudio; por ejemplo en
la ciudad de Victoria (Tamaulipas), 2% de los usuarios residenciales consume 40% del agua.
Este fue el caso más extremo de la muestra, pero se observaron concentraciones similares
en Juárez (Chihuahua) y La Paz (Baja California Sur). En general, todas las ciudades
mostraron niveles notablemente similares de asimetría y concentración en el consumo de
agua (gráfico 1).
Los datos sobre el consumo de agua en Santiago de Chile muestran asimismo una
relación entre niveles de ingreso y consumo, aunque la información es menos precisa. La
población del área metropolitana de Santiago tiene acceso universal al servicio de agua
potable mediante concexiones domiciliarias. Sin embargo, dentro de la misma área
metropolitana, hay diferencias considerables en el consumo aparente de agua por habitante
que presentan la más alta proporción de hogares con altos ingresos, el consumo varía
entre 500 y 600 litros diarios de agua por habitante. En las municipalidades que cuentan
con ingresos medio familiares más bajos, el consumo por habitante se sitúa entre 100 y
200 litros (Icaza y Rodríguez, 1988).
El estudio sobre México y la información relativa a Santiago confirman el
patrón de consumo de agua para uso residencial que surgió de estudios anteriores en
situaciones sociales y económicas muy desiguales. El Johns Hopkins University Residential
Water Use Project mostró, en el caso de los Estados Unidos, una clara relación entre el
nivel del ingreso familiar y la demanda de agua (Howe y Linaweaver, 1967). Se llegó a la
conclusión de que la influencia del ingreso en la demanda de agua para uso residencial se
manifestaba en una utilización más amplia de artefactos que consumen agua, y mayor
número de salas de baño por hogar y de aparatos para regar jardines. En Nueva Delhi
(India) se observó una relación semejante entre la demanda de agua para uso residencial
y el nivel de ingreso familiar (Lee, 1969).
Este patrón asimétrico de demanda de agua para uso residencial sugiere que la política tarifaria podría hacer que la minoría de consumidores residenciales de altos ingresos subsidiara internamente al resto de la comunidad; este subsidio no sólo beneficiaría a los pobres, sino que también aumentaría la eficiencia económica de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado; es decir, podría incrementar los beneficios sociales más de lo que disminuiría los beneficios particulares.
Desde la aprobación de la Carta de Punta del Este en 1961, se han hecho grandes esfuerzos por mejorar el suministro de los servicios de agua y alcantarillado a la población urbana y rural de la región. Sin embargo, estos esfuerzos han fallado invariablemente en alcanzar los objetivos establecidos (CEPAL, 1990a). Una de las limitaciones principales para ello ha sido la débil situación financiera de las empresas de suministro de agua y saneamiento ambiental de propiedad estatal. La carencia de recursos financieros se ha complicado en general por una gestión deficiente. Estos dos factores han tenido como consecuencia en algunos casos un aumento insuficiente e inclusive una disminución del suministro de estos servicios y han constituido una limitación considerable a los sistemas que han mostrado el mejor desempeño. Por consiguiente, existen muchas razones para buscar otros enfoques a fin de cumplir con esta tarea en las zonas urbanas.
El avance hacia el autofinanciamiento de los servicios de abastecimiento de agua
y alcantarillado es un imperativo importante para los países de América Latina. En el
presente artículo se muestra que las restricciones financieras pueden eliminarse con el
establecimiento de sistemas tarifarios que permitan financiar el costo global de
suministrar agua y alcantarillado a toda la población a través de concexiones
domiciliarias, inclusive en los países más pobres de la región. La aplicación de una
estructura tarifaria de esa índole no es fácil y exigirá un cambio considerable de
actitudes y prácticas administrativas en el sector, cambio que quizá no sea posible sin
una drástica innovación institucional.
En esto descansa uno de los más vigorosos argumentos en favor de la privatización
de los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado, aunque quizá otros cambios
institucionales puedan ser igualmente eficaces. La privatización no reviste
necesariamente la forma de una venta de todo el sistema a empresarios particulares, aunque
en muchos casos ésta puede ser la opción preferida (Coing y Montano, 1989). El
otorgamiento de una concesión parcial o total de estos servicios puede tener una fuerza
innovadora igualmente poderosa y también exigirá que las tarifas cubran el costo de
suministrar los servicios.
El objetivo, sin embargo, no es la privatización en sí, sino la transformación
de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental en empresas de utilidad
pública autofinanciadas, quienquiera sea su propietario; sin autofinanciamiento, las
inversiones y la prestación de los servicios seguirán siendo deficitarias, y la calidad
de los servicios deficiente. Alcanzar esta meta es la gran tarea de la política de
América Latina y el Caribe en materia de abastecimiento de agua y saneamiento ambiental
en el último decenio del siglo XX.
Anexo
América Latina y El Caribe: Datos Básicos Utilizados para Calcular
las Inversiones Futuras en Los Servicios de Abastecimiento de
Agua Potable y Alcantarillado para la Población Urbana
Actualizado el 27/Oct/98
Comentarios al Webmaster