Expondré los diferentes riesgos y opciones que existen para la participación del sector privado en la prestación de servicios de agua y alcantarillado.¹

  Quisiera empezar haciendo hincapié en el hecho de que cuando se habla de participación del sector privado, no necesariamente quiere decir privatización completa. Vale la pena subrayar ese detalle porque muchas veces a los políticos no les gusta hablar de privatización de agua, pero si de participación del sector privado, lo cual es más aceptado. 

¿Por qué es positiva la participación del sector privado? Por el hecho de que el sector público ha fracasado, ha fallado en prestar el servicio a toda la población, porque el servicio público, al ser un monopolio, ha generado grandes ineficiencias. 

Para dar un ejemplo, el señor Ministro y el Viceministro de Desarrollo han señalado que el agua no contabilizada acá en Colombia está entre un 40 y un 50%. Hay empresas mejor manejadas que han logrado bajar esos porcentajes de agua no contabilizada a 6%, entonces se ve que puede mejorarse la eficiencia. Así mismo, el sector público, por falta de mentalidad empresarial, no se ha dado cuenta de que existe un mercado muy prometedor, tanto entre los consumidores más ricos como entre los consumidores más pobres, este mercado está constituido por el 100% de la población a la cual se debe atender. 

Las cifras globales de las deficiencias del servicio son gigantescas. Sabemos que más de mil millones de personas en el mundo carecen del servicio de agua, el doble carece de alcantarillado y casi la totalidad de la población de los países en desarrollo carece de tratamiento de aguas negras, en consecuencia, éste es un mercado inmenso para satisfacer. 

El cálculo que hemos hecho para América Latina para los años 90, nos indica que se deberían invertir 12.000 millones de dólares al año en agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas negras. En los años 70 se requerían 3.000 millones de dólares al año. De los 12.000 millones se necesitarán 5.000 millones para agua potable y 7.000 millones al año para alcantarillado y tratamiento de aguas negras. Ese monto implica más o menos un esfuerzo de 0.9% del PIB de los paises, algo que es factible con políticas correctas. 

En vista de las necesidades tanto de financiamiento, como de mejora en la eficiencia de los servicios, muchos países en el continente han empezado procesos de privatización. Está el caso de Buenos Aires en Argentina, donde hay varios procesos de este tipo; en Chile desde hace unos 15 años el sector privado está involucrado en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento; en Colombia el proceso es incipiente todavía, después de la ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios de 1994; en México hay una serie de concesiones y unas plantas de BOOT; en Perú, por su parte, se está licitando una concesión para la ciudad de Lima; Trinidad Tobago está buscando compañías privadas para manejar sus servicios de agua potable y alcantarillado; en Uruguay, por increíble que parezca, se ha logrado una pequeña participación del sector privado. Y en Caracas, hace unos dos años, se trató de establecer una concesión para sus servicios, lo cual no se logró pero por lo menos existe un gran interés. 

Primero, es un monopolio natural, es decir, que no vale la pena, es antieconómico duplicar el sistema de agua potable y alcantarillado. Es totalmente antieconómico poner dos redes de agua en la misma calle, por lo tanto, no habrá competencia. Si no hay competencia sino monopolio existe el nesgo de que el monopolista suba el precio demasiado, por lo que es imprescindible que haya regulación en las tarifas y en la calidad del servicio. 

Otra característica del sector de agua es el tamaño de las inversiones, que son voluminosas, costosas. Nosotros solemos comparar el sector de agua con otros sectores de servicios públicos, sabemos que la relación entre las inversiones necesarias en activos fijos y el nivel anual de recaudación para el sector de agua potable y alcantarillado, es del orden de 10 a 12 veces, es decir, que se necesita invertir 10 veces el nivel de recaudos anuales; el sector de energía eléctrica, por ejemplo, tiene un múltiplo de apenas 3 a 4; el del sector de teléfonos es de 3; y el de carreteras de peaje de 7. Eso nos, indica que es mucho más difícil hacer un buen negocio en el sector de agua potable y alcantarillado que en el sector de telecomunicaciones, por ejemplo. Además, el sector de agua tiene externalidades, beneficios externos muy importantes, por ejemplo, en la salud pública. Si yo no me enfermo por tomar agua mala eso obviamente representa un beneficio para mí, pero también representa un beneficio para mi vecino, porque él corre un riesgo menor de enfermarse. También están los efectos sobre el medio ambiente.

¿Cuáles son los objetivos, entonces, para involucrar el sector privado?: 

Primero, la búsqueda de una mayor eficiencia operativa, que es la parte más débil que tiene el sector público como operador de los sistemas. 

Un segundo, pero no menos importante, es la búsqueda de fondos de financiacion privada para poder financiar las grandes obras de las cuales estábamos hablando hace un rato. 

Obviamente, existen riesgos para el sector público cuando está pensando en soltar la responsabilidad operativo del sector de agua potable. A lo mejor se teme que la calidad del servicio no sea la adecuada. A veces se teme que la compañía privada pueda subir las tarifas demasiado y entonces, le tiene miedo al efecto político, esos riesgos son naturales. 

Pero también existen riesgos para el sector privado. Estos son de diferente índole: comerciales, financieros, técnicos, legales y políticos; vale la pena entender muy bien éstos riesgos en cualquier negocio, no puede establecerse un contrato duradero entre el sector público y el sector privado a menos que ambas partes estén satisfechas; deben, por tanto, identificarse los riesgos y éstos deben repartirse eficiente y equitativamente. La regla general debe ser que quien mejor sabe controlar riesgo debe asumirlo. 

Veamos entonces, algunos ejemplos de los diferentes riesgos:

Los riesgos comerciales. Obviamente, la compañía privada no tiene la certeza de recibir el pago por sus servicios. El sector público, por desgracia tiene una fama de pagar mal y tarde. Por lo tanto, la compañía privada es reacia a invertir fondos sustanciales porque no tiene la garantía de poder recuperar los costos; a veces no se le reconoce una ganancia de acuerdo  con los riesgos; y sin ganancia, sin lucro, el sector privado no va a prestar los servicios. Incluso, hay dudas sobre la misma demanda que pueda justificar inversiones o un esfuerzo. 

Otro rubro de riesgos, los financieros pueden comprender la devaluación de la moneda nacional. Los servicios de agua potable no reciben, por general, ingresos en divisas, pero al inversionista o a la compañía privada no le interesa, a lo mejor, recibir moneda doméstica, sino que quiere  mantener el valor de los ingresos en moneda extranjera para poder calcular, por ejemplo, la rentabilidad de su inversión. Esto implica un riesgo sustancial. Existe otro tipo de riesgo, la convertibilidad: puede darse, problemas de índole macroeconómico, la imposibilidad de poder cambiar los ingresos en moneda nacional que reciben por los servicios agua potable por divisas, como sucedió recientemente en Venezuela. 

Dentro de los riesgos técnicos está, antes que todo, el riesgo de deficiencias en la información sobre la cual el proponente está basando su propuesta.  

El sector de agua potable, lamentablemente, muchas veces no produce estadísticas continuas durante muchos años; hay estadísticas fragmentarias a veces de baja calidad, lo cual se presenta, sobre todo, cuando no hay, por ejemplo, medición segura. 

También existe el riesgo de construcción, que puede ser tanto en cuanto al nivel de costos como por concepto de la escalada de precios durante el período de construcción. Estos riesgos son sustanciales, pero por experiencia se sabe que el sector privado, por lo menos, tiene más capacidad para controlarlos y por lo tanto tarde o temprano debería asumirlos.

Los riesgos legales son muy importantes para inversionistas extranjeros que no conocen muy bien el sistema legal en un país. También lo son los riesgos políticos: puede ocurrir que al gobierno se le ocurra cambiar totalmente las reglas de juego. Los riesgos tanto políticos como legales se disminuyen a lo largo de los años, si un gobierno tiene una política continua y coherente. 

Ahora pasemos, por fin, a las diferentes opciones de participación del sector privado. Vamos a discutir 8 opciones y es conveniente dividir esas 8 opciones en 2 grupos: 

El primer grupo se caracteriza por el hecho de que el sector público sigue siendo propietario de los activos. En este grupo hay 4 opciones: contratos de servicios, contratos de gestión, contratos de arriendo y concesiones. 

El segundo grupo se caracteriza por el hecho de que el sector privado es el dueño, por lo menos, por un período largo de los activos; ahí tenemos dos ejemplos de BOOT: BOOT sencillo, según el cual la compañía privada se compromete a construir y operar, ser propietario y después transferir los activos; por ejemplo, una planta de tratamiento de aguas negras, entonces la propiedad pasa del sector privado al sector público. Pero a veces con una situación con riesgos muy elevados, más vale hacer ese proceso a la inversa, BOOT inversa, entonces, el sector público se compromete a hacer la planta y después contrata con una compañía privada para que esa compañía opere y mantenga, por ejemplo, la planta de tratamiento de aguas negras durante X años, y a lo largo de esos X años la compañía privada en forma paulatina a través de pagos anuales adquiere la propiedad de esa misma planta.  

La séptima opción es propiedad conjunta, compañía mixta, tal vez del tipo adoptado para Cartagena.^l

 La octava opción es una venta directa de todos los activos de los sistemas, tal como se ha hecho en el Reino Unido. 

Ese tipo de contratos de servicios se está practicando en muchos países. Chile, por ejemplo, empezó con ese sistema a finales de los años 70 y hoy en día allí los contratos de servicios se usan, por ejemplo, para mantener los activos fijos, para instalar y leer los medidores, para facturar y recaudar por los servicios, para reparaciones, para ciertas obras de construcción rutinaria y también para arrendar los equipos. A través de este sistema se contrata con compañías especializadas en aras de mayor eficiencia. 

La competencia se puede lograr contratando con opción de renovación. Se firman entonces contratos con una duración de un par de años; si el contratista no cumple se hace otro concurso para contratar un contratista más eficiente y responsable. Y a través de esta competencia el contratista tiene un incentivo muy claro para mantener un buen nivel de eficiencia y el contratante, obviamente, formula el contrato de tal manera que el contratista solamente reciba el pago por trabajo ejecutado. 

El próximo paso para tener una mayor responsabilidad del sector privado es lo que se llama contrato de gestión. Ahí el sector público sigue siendo el propietario de todos los sistemas y tiene también que aportar tanto el capital de trabajo como el capital de inversión; pero el contratista se compromete, por ejemplo, a ser el responsable de la operación y el mantenimiento de todo el sistema. Y recauda tarifas, pero no en una forma directa legalmente con los usuarios, sino como representante del sector público. Éste tipo de contratos se celebra por más tiempo, porque se espera un mayor interés de la compañía privada y para poder atraer a las mejores compañías éstas exigen, por lo general, períodos de entre 3 a 5 años. Para que haya un incentivo de buen desempeño en la productividad, por ejemplo pueden diseñarse parámetros físicos como base para el pago al contratista. Muchas veces ese tipo de contrato es un paso intermedio para los sistemas de participación más avanzado como lo son el contrato de arriendo y concesión. 

Desde el punto de vista de varios parámetros, el sector público sigue con la responsabilidad en todos los contratos, menos en el de concesión. En el contrato de servicios y contratos de gestión, al sector público le corresponde también generar los fondos para el financiamiento del capital de trabajo; pero en los contratos de arriendo y concesión el sector privado tiene esa responsabilidad.

También es interesante exponer la manera como la compañía recibe el pago . A través de los contratos de servicios y de gestión, el sector público define la tarifa base, pero trata, obviamente, de mejorar los incentivos a través de un pago relacionado con el trabajo efectuado y en el caso de contratos de gestión a través de un costo más un premio. Los dos primeros contratos, el de servicios y el de gestión, solamente pueden aumentar eficiencia operativa, por lo cual tienen un alcance bastante limitado.

Pasemos a las opciones en las cuales el sector privado es el propietario de los activos fijos. Ahí tenemos BOOT, BOOT inversa, las compañías de propiedad mixta y las ventas directas.  

Los contratos BOOT (que es una sigla inglesa) son contratos según los cuales el sector privado se compromete a construir una obra, por ejemplo una planta de tratamiento de aguas negras. Construye y financia esa planta, después la opera y mantiene su propiedad durante el período de operación, y al final del contrato la transfiere al sector público. 

La duración de ese tipo de contrato BOOT es larga por la razón señalada antes, de que este sector de agua potable y alcantarillado requiere de inversiones muy grandes, es muy intenso en sus necesidades de inversiones de capital de activos fijos; por lo tanto, un contrato de éstos puede durar fácilmente 20 a 25 años. Como decía, puede suprimirse la última letra T en BOOT y acordarse que el contratista o la compañía privada seguirá operando la planta después del período. 

Los contratos BOOT son novedosos en América Latina. Hay que tener mucho cuidado en identificar bien los riesgos de diferente índole y después a través del contrato repartir esos riesgos, de tal manera que la contraparte más capaz de controlar un riesgo lo asuma. Muchas veces el sector público no es tan hábil en el análisis de los riesgos y asume, por lo tanto, demasiados riesgos que, obviamente, reducen la eficiencia de la misma obra. Conocemos casos de plantas de tratamiento de aguas negras donde el contratista está recibiendo remuneración comercial pero sin asumir riesgos, asi no debe ser. El debe tener un incentivo para construir y operar la planta de una forma más eficiente. 

BOOT inversa es una figura que sirve en los casos donde los riesgos son muy elevados y, por lo tanto, las firmas privadas no están interesadas en financiar y construir plantas. En tal situación, el sector público tiene que financiar y construir la planta. Pero al mismo tiempo, el sector público tiene el interés de tener la alta eficiencia de una operación privada y por lo tanto, contrata con una firma privada para operar la planta de tratamiento y a lo largo de los años de ese contrato, la firma privada paga un sobrecosto cada año para, en forma paulatina, adquirir la propiedad de la planta. Entonces, por lo tanto, la planta pasa de las manos del sector público a las manos del sector privado. Las ventajas son varias; como los riesgos son menores para el sector privado hay más interés por parte de las compañías privadas en entrar, que en situaciones de riesgo. Se logra la operación eficiente y como la compañía privada sabe que al terminarse el período de contrato, ellos serán los propietarios de la planta, está incentivado para mantener bien la planta. 

La séptima opción: empresas de propiedad mixta. Se trata de constituir una compañía de propiedad mixta, una sociedad anónima. El sector público y el sector privado comparten la propiedad de esa empresa mixta y, por lo tanto, el sector público no tiene la sensación de perder el control sobre todo el sistema de agua potable y alcantarillado, lo que puede ser un asunto sensible. Tiene también plena información; el sector privado no puede esconderle nada al sector público, porque éste tiene a sus representantes en la junta de esa empresa mixta. No existe pues lo que se llama asimetría de información. Pero por otro lado, la compañia y sus estatutos deben darle toda la responsabilidad de la operación y administración del sistema al sector privado, porque lo que se trata de obtener acá es una mayor eficiencia y sabemos que el sector privado es capaz de lograrla.

También hay otros beneficios. Asociarse con una empresa de prestigio puede permitir financiar las obras con mayor facilidad. Se aprovecha la mayor capacidad crediticia de la compañía privada aún representada en la compañía mixta, y por lo tanto, la compañia de propiedad mixta puede emitir bonos, por ejemplo, y así se limita el endeudamiento del sector público que es una de las razones de buscar mayor participación del sector privado. Y como el sector público puede monitorear muy bien el desempeño de esa empresa, entonces los requisitos reguladores se cumplen más fácilmente. 

Finalmente, la octava opción: la venta completa. El país que ha seguido por esta ruta es, como decía, el Reino Unido. Allí, a finales de los años 80 vendieron todo su sistema, privatizaron todos sus sistemas de agua potable y alcantarillado. Lo hicieron, tal vez, por razones filosóficas e ideológicas, pero también para obtener ingresos públicos. Por la misma razón, Argentina privatizó buena parte de sus servicios públicos. Cuando uno hace ese tipo de venta completa, de los activos de los sistemas de agua potable y alcantarillado, no hay que olvidar que no se están vendiendo los recursos hídricos de agua, por lo general el sector público se reserva el derecho de seguir siendo el propietario. 

La venta de los activos también se puede hacer en forma paulatina. Por ejemplo, Chile ahora está preparándose para una privatización parcial de los sistemas de las compañías de agua potable y alcantarillado. Se va hacer sencillamente, a través de ventas de una parte de las acciones en la bolsa a inversionistas. También se va a licitar para que compañías operadoras puedan suscribir una parte de las acciones y ligarse como accionistas aun con una minoría de las acciones y obviamente, a través del desempeño del precio de esas acciones. Existe cierto control sobre el desempeño eficiente de las empresas. 

Resumamos, en fin, las diferentes opciones, analizándolas desde tres puntos de vista: desde la propiedad de los activos fijos, desde el financiamiento de los activos fijos y desde el punto de vista de quién tiene la responsabilidad para la gestión. 

Podemos empezar por los contratos de servicios. Ahi el sector público sigue con la propiedad, con la responsabilidad del financiamiento y tiene la mayor parte, tal vez, de la gestión, pero el sector privado interviene para ciertos contratos. 

En los contratos de gestión el sector público sigue siendo el propietario tiene, por lo tanto, la responsabilidad de financiar las obras, pero el sector privado tiene la responsabilidad de la administración. Se logra mayor eficiencia operativa pero no mayor eficiencia de inversión. La experiencia de ese tipo de contrato de gestión, la de Francia al menos, no ha sido totalmente positiva, porque puede haber un riesgo en el sentido de que el sector privado tenga mayor interés de invertir mucho para tener una operación más fácil y cómoda, y por lo tanto puede hasta haber una desincentivación en cuanto a una mayor eficiencia de inversión. Lo mismo puede ocurrir en los contratos de arriendo en donde el sector público queda con la responsabilidad de financiar las obras, aunque el contratista, la compañía privada en este caso, corre mayor riesgo de no ser pagado, a menos que administre bien los sistemas. 

En el sistema de concesión, el sector público sigue siendo el propietario del sistema, pero durante el periodo de concesión la compañía privada tiene que financiar las obras y, por supuesto, administra todo el sistema.   La propiedad tiene una importancia en cuanto a las fuentes de financiamiento. En el Banco Mundial, por ejemplo, no podemos financiar obras a menos que obtengamos una garantía soberana; y por lo tanto, tenemos dificultades para financiar obras de propiedad privada. Para nosotros es mucho más fácil, por ejemplo, financiar obras cuando hay contratos de arriendo. 

En los sistemas BOOT, la propiedad es primero privada, después del período de contrato se transfiere la propiedad al sector público. Inicialmente, por lo tanto, el sector privado tiene toda la responsabilidad de financiar la obra y operarla. En el sistema BOOT inverso, el sector público empieza financiando la obra y construyéndola, pero después del período de contrato la propiedad pasa a las manos privadas. El financiamiento tiene que realizarlo el sector público en ese caso, pero la gestión siempre es privada. 

La compañia mixta es un caso menos claro. Es como un compromiso, y los compromisos muchas veces no suelen ser tan obvios. Lo importante, sin embargo, es que hay una responsabilidad compartida y se supone que el sector público no pierde el control sobre el sistema. 

Finalmente, en la venta directa es el sector privado el propietario de los sistemas, y por esto tiene la responsabilidad de financiarlos y administrarlos.