Indice general

Antecedentes

Ante la necesidad de ampliar la cobertura de los servicios de Agua y Saneamiento para la población de los países de América Latina y el Caribe, y con el objetivo de alcanzar las metas en menor plazo y a un menor costo para la comunidad, se estableció como elemento estratégico de la década del 70, la optimización técnico - administrativa de las organizaciones responsables por la implementación de las políticas de saneamiento. En apoyo a esa estrategia, la OPS ha venido colaborando desde entonces con los países, dando cooperación técnica a las entidades dispuestas a llevar a cabo su Desarrollo Institucional.

Esto se ha justificado suficientemente, al verificarse que no solamente con la aplicación masiva de recursos financieros se lograría el alcance de las metas, siendo necesario fortalecer y adaptar las instituciones responsables por esos planes de Desarrollo a los cambios que se producen en su ámbito de actuación, causados en parte por los mismos programas de inversión. Adicionalmente, las altas tasas de crecimiento poblacional y su concentración en grandes núcleos urbanos han generado a su vez mayores costos y crecimiento desproporcionado de los centros urbanos ha exigido que se concentre en ellos la aplicación de los recursos, dejando desprotegidas muchas veces las zonas rurales y suburbanas habitadas por personas de bajos ingresos.

Sin embargo, esta necesidad de adaptación de las organizaciones para atender sus objetivos dentro de las técnicas modernas de administración, no siempre ha sido atendida, y en muchos casos, ha habido por el contrario una paralización y deterioro de la situación institucional, lo que evidentemente ha afectado el alcance de las metas, tanto en la ejecución de los programas masivos de inversión como en la administración, operación y mantenimiento de los servicios.

Si a esta situación, se le agrega la necesidad de triplicar el monto de inversiones para conseguir los niveles de cobertura previstos por la Década Internacional de Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento, pasando según estimativas efectuadas (1) de US $ 1,600 millones anuales como promedio en el período 1971-1978, hasta US $5,000 millones anuales en 1979-1990 para un total calculando a precios constantes de 1978 de US $50,000 millones, se concluye la necesidad de adoptar medidas efectivas para adecuar el sector y sus institucionales, a fin de llevar a cabo tan cuantiosa inversión. Esto a su vez demanda aumentar proporcionalmente la capacidad de generación de proyectos y ejecución de obras.

Estas cifras, corresponderían en población, a 230 millones de habitantes con abastecimiento de agua, tanto en el área urbana como rural, y 220 millones con servicio de alcantarillado, más 130 millones de habitantes de área rural, con disposición de excretas. Respectivamente corresponden en el total a más del doble de los servicios de abastecimiento de agua y al triple en alcantarillado con relación a 1978, creando por consiguiente un reto a la administración, operación y mantenimiento de los respectivos sistemas.

Considerando los aspectos institucionales del sector en la prestación de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento, es necesario analizarlos desde dos puntos de vista: El sector y su configuración y las propias instituciones.

I. Análisis del sector

1.1. Planificación Global

1.2. Planificación Sectorial

1.3. Gerencia de Proyectos

En lo referente a la Gerencia de Proyectos y Obras, desde su planificación hasta su ejecución, aunque se han efectuado esfuerzos aislados, aún subsisten deficiencias en la selección y análisis económico - financiero de los proyectos. Esto ha generado baja eficiencia en la aplicación de los recursos, debido a la atomización de un gran número de proyectos o sobre dimensionamiento de sistemas; retrasando por otro lado la ejecución de otros prioritarios o dejando incompletas las instalaciones, para la correcta operación de los mismos.

1.4. Operación y Mantenimiento

Para las otras funciones de operación y mantenimiento, así como de preparación y ejecución de proyectos y obras, existe un gran número de arreglos institucionales, caracterizándose un alto grado de centralización a nivel nacional (67% de los países), en contraste con el carácter local de los servicios, con apenas un 11% considerado descentralizado. Por otro lado, dentro del total, 33% de los países presentan una estructura fragmentada en un variado número de instituciones de diferentes comunidades locales, algunos de ellos con áreas de actuación no muy bien definidas.

Un 50% de los países, cuentan con empresas de nivel regional o municipal, principalmente responsable por el sector urbano en las diferentes funciones, desde preparación de proyectos, hasta administración de los sistemas. Estas coinciden sin embargo, en la mayoría de los casos, con otras instituciones de carácter nacional, actuando también a nivel regional y local.

En las comunidades rurales con población concentrada y principalmente en la operación y mantenimiento de los sistemas se observan principalmente dos tendencias: la primera, correspondiente a un 40% de los países, presenta total centralización de la operación de los sistemas en instituciones de nivel nacional, bien dentro del Ministerio de Salud o la administración y operación de los sistemas, a las comunidades a través de juntas locales, eventualmente asistidos por instituciones de carácter nacional, mediante sus agencias regionales.

Entre las dos tendencias subsisten aún indefiniciones entre las diferentes instituciones, sobre los límites de responsabilidad, generalmente determinados por el número de habitantes de las diferentes localidades y su grado de concentración o dispersión. Límites entre 200 y 2,500 habitantes han sido empleados tradicionalmente por los países, sin corresponder en la mayoría de los casos a un estudio de los aspectos necesarios para establecer criterios sobre la organización mínima adecuada para la correcta administración, operación y mantenimiento de esos sistemas, aprovechando al máximo posible la participación de la comunidad.

En cuanto a la Operación y Mantenimiento en sí, como ya se indicó, se encuentran variaciones desde instituciones de carácter empresarial a nivel local o regional, pasando por otras a cargo de los gobiernos municipales, departamentales o provinciales, menos dotadas para cumplir sus objetivos, hasta llegar a instituciones de nivel nacional con una gran centralización en la toma de decisiones, y con las consiguientes dificultades en las comunicaciones.

Adicionalmente a las posibles deficiencias institucionales, la falta de personal capacitado y la carencia de recursos financieros continúan afectando la operación mantenimiento de los sistemas.

1.5. Otras Instituciones del Sector

Desde el punto de vista de las instituciones nacionales responsables por el financiamiento del sector, es difícil identificar un patrón de comportamiento entre los diferentes países, pudiéndose concluir que sólo en muy pocos, se han establecido sistemas financieros para el sector, que garanticen la recuperación y disponibilidad permanente de los recursos necesarios. Esto restringe la capacidad de ejecución, al quedar dependiendo en la mayoría de los casos de la liberación de fondos del presupuesto nacional. Los otros recursos de crédito provenientes de agencias internacionales u otras entidades de gobierno, por su carácter exigen un mayor plazo para preparación y negociación, obteniéndose en el conjunto un flujo intermitente que hace más difícil el montaje de la capacidad necesaria para la administración y ejecución de los planes.

Coincidente con esta situación, son pocos los países que han establecido una política nacional de tarifas, junto con la entidad y los mecanismos necesarios para su implantación y control, dando como resultado una falta de instrumentos institucionales para la implementación y ejecución de las políticas económico - financieras del sector.

2. Análisis de las instituciones (1, 2, 3)

a) Nivel de Alta Dirección

Este nivel superior, conceptuado como Institucional o Político es el responsable por las relaciones de la organización con su ambiente superior donde se hace necesaria la negociación y coparticipación con la comunidad y demás elementos externos que controlan la delegación de autoridad y la obtención y distribución de los recursos. A él le corresponde además lograr la eficacia en la adaptación de la organización a las condiciones variables de su ambiente.

Cuando este nivel no logra cumplir su función frente al sector y a la comunidad, según se indicó anteriormente, se produce en la mayoría de los casos un desvío de la acción del elemento político hacia la parte interna de la institución, a través de una intervención profunda en toda la estructura de la organización, donde puede ejercer su poder.

b) Nivel Operacional

Esta influencia es mayor, cuando el elemento operacional o técnico, responsable por "como" se ejecutan las cosas (localizado en los niveles operativos de la organización), no tiene bien definidas las políticas, objetivos, técnicas y procedimientos o por otro lado están incompatibles, correspondiendo a esquemas organizacionales de períodos anteriores. Adicionalmente coinciden en la mayoría de los casos con la falta de personal capacitado y de la información básica necesarias para la toma de decisiones.

Esta falta de instrumentos impiden generalmente que el elemento técnico tome decisiones, estando además afectado por el "sentimiento burocrático" de no tomar aquellas que puedan comprometerlo. Este hecho se agudiza cuando las buenas decisiones y las malas afecta definitivamente a quien las tomó. En consecuencia, el nivel político asume prácticamente todas las decisiones de la organización aún las programables, produciéndose una admiración centralizada y autocrática.

c) Nivel Gerencial

Entre los dos niveles, de dirección y operacional, se encuentra el nivel gerencial responsable por la distribución de los recursos de operación necesarios para lograr los objetivos establecidos, así como controlar la consecución de esos objetivos. Es el interprete de las políticas y estrategias trazadas por el nivel institucional, traduciéndolas a actividades y programas para ser ejecutadas por el nivel técnico u operativo.

Así en los extremos de la organización, la acción del elemento técnico disminuye en la medida que sube en la escala jerárquica, ocurriendo lo mismo con el elemento político al descender, actuando con menor fuerza. De este modo se establece un equilibrio muy importante para la buena administración llamado balance es a confundirse con el político, tratando de compartir la responsabilidad de la toma de decisiones con el mayor número posible de personas.

De otro lado, al no disponer de la informaciones básicas para el control gerencial, no consigue medir el desempeño de la organización; decidir oportunamente sobre las medidas correctivas necesarias para el alcance de los objetivos; fomentar las nuevas normas de actuación y redistribuir los recursos.

En casos extremos, esta renuncia a tomar decisiones causada por el choque de intereses entre los diferentes niveles, así como por la ausencia de los elementos básicos de información y organizacionales incide en que sean tomadas finalmente por grupos externos, representando otros intereses que no siempre coinciden con los de la institución. Estas decisiones ignoran frecuentemente la factibilidad técnicas, económica y financiera de los proyectos y programas.

Cuando este proceso se hace irreversible, y la institución pierde totalmente la confianza de la comunidad y de las otras instituciones, la tendencia es a crear una nueva organización para cumplir objetivos my funciones paralelas, con la consiguiente duplicación de esfuerzos, atomización de los recursos, translapos en áreas coincidentes de actuación o falta de acción en otras por ausencia de coordinación, etc.

Ante estas situaciones presentes parcial o totalmente en una institución o grupo de instituciones del sector, es imperante la necesidad de tomar medidas efectivas, para su mejoría y desarrollo a través de la formulación e implementación de las soluciones respectivas.

3. El proceso planificado de cambio

3.1. El Desarrollo Institucional como Proceso de Cambio

A fin de establecer su marco conceptual, se considerará el Desarrollo Institucional, como un proceso planificado de cambio a través del cual se obtiene el desarrollo de la institución o instituciones, adecuándolas al medio ambiente en que actúan, de forma que les permita alcanzar sus objetivos.

Esa adaptación exige un análisis topológico del sector que permita caracterizar las restricciones existentes para alcanzar los resultados esperados; determinar si estas son atribuibles al sector como un todo, a las interrelaciones de las instituciones entre sí o con otros sectores, o si estas restricciones son causadas por aspectos internos de una o varias de sus instituciones.

Como consecuencia, podrá seguir la necesidad de reformular la estructura institucional, efectuando los respectivos ajustes en objetivos y funciones, interrelaciones, niveles de actuación, ámbito de acción y programas; dotando a cada una de las instituciones con los instrumentos legales y normativos pertinentes, así como los recursos humanos, financieros y organizacionales necesarios para cumplir sus metas.

En este proceso, merece especial atención el establecimiento de los diferentes tipos de relación y enlace entre organizaciones públicas y privadas que actúan en el sector, incluyéndose prioritariamente la participación de la comunidad a través de sus diferentes estamentos y grupos sociales representativos.

A nivel de cada institución es necesario incorporar e implantar cambios en los valores y cultura de la organización, apropiadas técnicas de ingeniería, administrativas, económicas y sociales, estableciendo modelos de actuación e interligando la institución con su ambiente. Esto implica a su vez el desarrollo de sus recursos humanos, colocándolos en condiciones de desempeñar su función y asumir mayores responsabilidades, efectuando simultáneamente las innovaciones necesarias, con el correspondiente cambio en el comportamiento de los individuos.

3.2. Programas de Desarrollo Institucional (PDI)

Para efectuar ese proceso planificado de cambio, se requiere formular en detalle un programa de Desarrollo Institucional que permita abordar los problemas prioritarios, mediante una serie de acciones relacionadas entre sí y emcaminadas a lograr los objetivos y metas específicas, las cuales deberán ser oportunas así como técnica y económicamente factibles de alcanzar.

Este programa, deberá desarrollarse en forma integral con el Plan Sectorial, asignándosele los recursos humanos, legales, tecnológicos, físicos y financieros necesarios, definiendo al mismo tiempo los mecanismos y unidades de medida para su evaluación y control.

A continuación se describen sus principales elementos:

3.2.1. El Enfoque Sistémico

En la aplicación de la teoría de los sistemas, el enfoque sistémico sirve como marco de referencia para la descripción y formulación de las organizaciones. Los sistemas entendidos como el conjunto de elementos, que ordenados dentro de determinados patrones, interactúan para obtener objetivos y propósitos definidos, proporcionan una metodología que permite abstraer y catalogar las organizaciones y estudiar las interrelaciones entre los elementos que las componen. Este abordaje facilita el análisis detallado de la organización u organizaciones, aún en situaciones de gran complejidad sin perder la visión de conjunto.

Tanto a nivel del sector como a nivel de la institución, se deben determinar los objetivos y elementos componentes de los sistemas y subsistemas para efectuar el análisis y formular las soluciones a ser implementadas.

A nivel del sector, y con el fin de caracterizar las restricciones y establecer los ajustes necesarios se deben analizar las dos variables principales del macro sistema:

Las instituciones que lo conforman y sus interrelaciones. Para esto, es necesario identificar las funciones principales del sector entre las cuales destacaremos las ya anteriormente definidas de planificación global, planificación sectorial, gerencia de proyectos y obras, administración, operación y mantenimiento.

A nivel de la institución, es necesario determinar las funciones organizacionales de forma tal que permitan estudiar sistemáticamente la organización como un todo y sus diferentes componentes en detalle.

Con este objetivo y dentro del Programa de Asistencia Técnica para las empresas estaduales de saneamiento de Brasil, SATECIA convenio organización Panamericana de la salud (OPS)/ Banco Nacional de la Habitación (BNH),se definieron y desarrollaron cinco sistemas organizacionales.

Ellos son: Planificación, Operacional, Comercial, Financiero, y Administrativo de Apoyo, siendo este último un grupo de sistemas de diferente orden que permiten el mantenimiento del sistema empresarial alimentándolo con recursos humanos, de materiales, transporte, y otros necesarios para su actividad. (Ver anexo No.1).

Este grupo de sistremas, basados en las funciones que ejecutan normalmente las empresas de abastecimiento de agua y saneamiento, componen el sistema Empresa. Cada uno de ellos a su vez está conformando por diferente subsistemas.

3.2.2. Programación

Tanto a nivel del sector, como de las instituciones, se deben definir utilizando por ejemplo el enfoque sistémico, las diferentes actividades a desarrollar en sus respectivas etapas de diagnóstico, análisis de la situación, formulación de recomendaciones y modelos de actuación, y su implementación, evaluación y ajustes, estableciendo su ubicación en el tiempo, secuencial o simultánea, en el respectivo programa.

3.2.3. Recursos Financieros

Igualmente, es necesario establecer políticas y mecanismos que aseguren la continuidad del proceso de desarrollo institucional de las organizaciones objeto, estableciendo inclusive lìneas de financiación para la implantación de las respectivas recomendaciones.

3.2.4. Recursos Humanos

El Programa de Desarrollo Institucional exige un gran esfuerzo en el desarrollo de sus recursos humanos, el cual debe ser llevado a cabo simultáneamente y en forma complementaria, a través de un programa de adiestramiento que incluya la implantación de un "Training Delivery System" con énfasis en adiestramiento en servicio y aplicación de técnicas del comportamiento. Estas actividades deberán estar coordinadas con la formulación e implantación del Sistema de Administración y Desarrollo de los Recursos humanos, previsto dentro de los Sistemas Administrativos de Apoyo, de acuerdo con el enfoque sistémico indicado en el punto 3.2.1.

3.2.5. Recursos Legales

Para iniciar la acción a nivel de la institución y además de los aspectos antes mencionados, deberán haberse solucionado con anterioridad las restricciones de la estructura institucional del sector, garantizándose así que las soluciones organizacionales concebidas dentro del programa sean efectivamente utilizadas por la institución para la cual fueron preparadas, de acuerdo con metas objetivos, funciones, recursos, área de actuación, estructura institucional del sector y sus interrelaciones previamente establecidas.

4. Agente de cambio

A nivel de la institución en sí necesario establecer una metodología y mecanismos que permitan introducir las modificaciones necesarias en la organización, efectuando simultáneamente el cambio en el comportamiento de los individuos.

5. Metodología

Este cambio de valores exige de los participantes que están bien informados del proceso y sus resultados para obtener una buena disposición y de sus individuos para lograrlo; siendo imprescindible la coparticipación y concordancia entre el agente de cambio y el personal de la organización en sus diferentes niveles.

El proceso de cambio está gráficamente representado pro la siguiente figura, adaptada de Bennis y Peter (4).

El nivel de participación dentro de la organización deberá ser consecuente con las técnicas a ser introducidas. Así por ejemplo, caracterizadas las deficiencias al nivel gerencial, deberán prepararse modelos que atiendan esta necesidad, definiéndose al mismo tiempo una estrategia que permita desarrollar instrumentos y adiestrar el personal para ir fortaleciendo en su implantación la capacidad gerencial, así como generando informaciones para asistir a la alta dirección en el proceso de decisión. Esto a su vez exige acciones y resultados en el nivel operacional o técnico, donde serán preparados o adecuados los respectivos instrumentos instrumentos, así como capacitado el personal para su correcta implantación.

6. Sistema de información

Dentro de las técnicas modernas de administración, el sistema de información ocupa cada vez más una posición de relevante importancia, debiéndose tener en cuenta, sin embargo, que para alcanzarlo es necesario desarrollar simultáneamente a través de la implantación de los sistemas organizacionales antes mencionados todos los controles operacionales y colectar los datos generados por los deferentes subsistemas mediante los respectivos procesos. En esta etapa debe disponerse ya de patrones de gestión y de resultados previstos a partir del sistema de planificación, a fin de identificar y analizar las variaciones y formular las acciones correctivas necesarias.

7. Organización

Referencias