Por: Sandra J. Cointreau
Lima, Oct/dic 1982
*Cápitulo VI del libro Environmental Management of Urban Solid Wastes in Developing Countries: A Project Guide, Departamento de Desarrollo Urbano, Banco Mundial, junio de 1982. Traducción del capítulo VI hecha en el CEPIS por la señorita Fanny Arango Ramos de la Universidad Particular Ricardo Palma, Lima, como parte de su práctica profesional. La traducción al español del libro entero, preparada por el mismo Banco Mundial, aparecerá próximamente.
Cada ciudad presenta limitaciones financieras. Las prioridades para el servicio de desechos sólidos deben ser establecidas dentro del sector mismo de este servicio como en todos los sectores de servicios de la ciudad.
Dentro del sector de desechos sólidos, los problemas a ser confrontados para establecer prioridades y luego los estándares para el servicio incluyen: Qué clase de desechos están dentro de la responsabilidad aceptada por el gobierno local para la recolección y disposición final, qué nivel de control se desea sobre las clases de desechos que no son atendidos por el sector público, qué parte de los desperdicios generados en cada categoría resulta ser el objetivo para el servicio de recolección, qué nivel de participación y de servicio casero resulta aceptable en la técnica de recolección seleccionada y qué frecuencia de recolección es aceptable, qué sectores informales de reciclaje o recuperación de recursos deben preservarse, ser realizado o adecuadamente los sistemas de disposición final.
Entre las varias obligaciones de servicios de una comunidad, se deben realizar decisiones relacionadas con el bienestar de los residentes y la evaluación costo/beneficio de diferentes medidas. Aunque resulta muy difícil, en lazar directamente los niveles del servicio de manejo de desechos sólidos con las estadísticas de la salud, deberá establecerse un criterio cualitativo concernientes a las prioridades locales mediante una evaluación multidisciplinaria hecha por los diversos funcionarios y departamentos implicados en los servicios relacionados con la salud.
A vez que se establecen las prioridades, el estándar del servicio si se encuentra muy ligado a la disponibilidad de fondos que pueden ser asignados al sector de desechos sólidos. Si se determina un mínimo nivel de servicio, entonces la parte del presupuesto disponible para el manejo de desechos sólidos resulta ser el monto de costo límite de fondos y el nivel del servicio llega a ser lo que se puede lograr con esa cantidad.
La escala de salarios vigente en una zona urbana afecta significativamente los costos de manejo de residuos sólidos y constituye una clave determinante en la selección de una tecnología costo-efectiva. Por lo general, los sistemas de recolección y disposición final de desechos sólidos presentan muy poca o ninguna economía de escala de manera que los costos no son determinados por la cantidad de residuos a ser manejados. Por lo tanto, la selección de la tecnología no se encuentra significativamente afectada por la dimensión del área urbana y por la cantidad de desechos a ser recolectados y dispuestos. En general, la selección está basada en la optimización del nivel de mecanización y de densidad de mano de obra. En las ciudades en que la escala de salarios es relativamente alta en comparación con los costos unitarios de equipo, se debe reducir el número del personal por unidad de equipo. Donde la escala de salarios es más baja, generalmente los sistemas de mayor densidad de mano de obra resultan más costo-efectivos. El señor Flintoff ha desarrollado el siguiente cuadro para ilustrar este punto:
Cuadro 2 - Optimización mano de obra/mecánica
* Para una baja relación de la escala salarial con el costo
vehicular, 1:10, el grupo más grande logra el menor costo
* Para una alta relación de la escala salarial con el costo vehicular, 1:2, un grupo
pequeño logra el menor costo
Fuente: Manejo de los Desechos Sólidos en los Países en
Desarrollo Por Frank Flintoff
Debe existir una continua actividad de planificación dentro del programa de manejo de desechos sólidos. Mientras que sea designada como una actividad discreta, puede arreglarse que la planificación sea asignada a uno o más individuos involucrados en las operaciones, o se puede crear una unidad especial de planificación para que realice esta actividad. Existen ventajas y desventajas para ambos enfoques y la estructura institucional se deberá conformar con cualquier sistema que parezca factible para el gobierno local.
La actividad de planificación requerida como una función regular del servicio de desechos sólidos se trata principalmente de la recomendación de una tecnología apropiada. Uno de los problemas claves en la selección de la tecnología apropiada es la determinación del nivel óptimo de mecanización y de participación de mano de obra dentro de un sistema tecnológico. Se pueden analizar y evaluar comparativamente diversos niveles a través del análisis de los costos a lo largo de la vida útil de los componentes.
La selección de la tecnología apropiada no siempre requiere escoger la opción menos costosa. En primer lugar se deben considerar los temas de la salud, seguridad y dignidad de los trabajadores, y la alternativa seleccionada deberá estar entre aquellas que son aceptables a la población local en este sentido. En segundo lugar, pueden existir objetivos de empleo que favorezcan a las opciones de mayor densidad de mano de obra aun donde éstas no sean las soluciones de menor costo. En tercer lugar, las limitaciones en lo que se refiere a divisas y capital extranjero pueden conducir a favorecer los sistemas de costos totales más altos. Y en cuarto lugar, la ayuda bilateral o préstamos de bajo costo pueden influir en la selección hacia las soluciones de mayor densidad de capital. Los aspectos sociales y culturales locales de la selección de sistemas específicos pueden basarse en un criterio cualitativo, sin embargo, pueden ser investigados entrevistando a los residentes y haciendo pruebas piloto de algunas de las opciones.
Un plan de acción en fases puede tener dos elementos básicos, teniendo en cuenta los objetivos específicos para proporcionar un servicio aceptable de manejo de desechos sólidos y las limitaciones financieras existentes: instalaciones y personal. El primer elemento del plan será el gasto directo para equipos. Otro elemento del plan será el establecer factores administrativos alentadores y desalentadores, así como el mejoramiento de la base financiera e institucional en la que se apoya el servicio de desechos sólidos.
El plan deberá tratar de incorporar aquellas medidas que podrían producir mejoras importantes sin requerir la inversión de grandes cantidades de capital. Debido a ello, se podría colocar el énfasis inicial en medidas tales como las siguientes:
Después de que se dispongan las medidas no estructurales en el plan de acción, se puede recién implementar actividades que requieran inversión de capital. El primer conjunto de medidas indica las instalaciones primarias como por ejemplo:
Las mejoras en el manejo y administración global seguidas en mejoras de las instalaciones básicas que sirvan a la flota y cuadrillas del servicio de aseo, permiten que se optimicen las actividades del personal y del equipo existente. Entonces, si existe la necesidad de efectuar cambios en el equipo o en el personal, se ha establecido un cimiento para poder respaldar dichos cambios.
Si se necesitan arreglos institucionales y financieros específicos para el adecuado manejo del servicio de aseo y el fortalecimiento de la base financiera para su mejoría, estos arreglos deberán ser probablemente pre-requisitos o condiciones a ser implementados antes de la inversión del capital y junto corren las propuestas no-estructurales mencionadas.
Los arreglos institucionales nunca deben ser creados en el vacío. Deben ser elaborados de acuerdo a la estructura existente a las instituciones que hayan evolucionado en el sector de aseo a lo largo de la historia del gobierno local. Se debe realizar esfuerzos para mantener intactas aquellas partes del sistema institucional que funcionan bien, ajustando solamente aquellas partes que no sean efectivas.
En la teoría, sería mejor que todas las funciones de manejo de residuos sólidos incluyendo el mantenimiento, estuvieran colocadas bajo un mismo marco y que se les diera el Status equitativo con respecto a otras entidades de servicios gubernamentales locales (por ejemplo, obras públicas, salud y educación). El cuadro 2 muestra un sistema organizativo recomendado por el Banco Mundial para la ciudad de Onitsha, Nigeria, que actualmente está siendo implementado. La posición intermedia de capataz proporciona una oportunidad para el ascenso de los conductores de recolectores. Los inspectores dan el visto bueno al trabajo realizado por el personal de las cuadrillas y por los capataces, casi como una parte imparcial a la cual pueden presentar quejas o alabanzas.
En la práctica, algunas funciones del manejo de los residuos sólidos pueden ser divididas exitosamente entre varios organismos.
Cuadro 3. Gobierno local de
onitsha.
Reorganización recomendada
a/ Podría contratarse a través de firmas
privadas.
b/ Opcional a corto plazo, mientras Superintendente desempeñe las
responsabilidades de planificación
En todo caso es importante que la designación de la responsabilidad y de autoridad esté clara, y que la estructura organizativa sea sencilla. Los medios de coordinación y comunicación – tanto verticales como horizontales – en el sistema de manejo de residuos sólidos necesitan ser esclarecidos. Como se mencionó anteriormente, se necesita asignar la función de planificación en alguna parte del sistema y se deberá establecer en alguna parte del mismo una accesibilidad al proceso de toma de decisiones en lo que respecta a las asignaciones presupuestales.
Esto se relaciona con la sección anterior en donde se discute la necesidad de contar con una planificación continua y con la inclusión de los resultados de la planificación en el proceso presupuestal. El servicio de aseo por lo general representa una proporción grande del presupuesto municipal. Buenos procesos contables son indispensables para el mantenimiento y la renovación regulares, así como para la ampliación del sistema.
Los arreglos financieros para el sistema de residuos sólidos deben prever una permanente y confiable fuente de dinero para la operación y mantenimiento regulares. La fuente de dinero puede ser el presupuesto municipal o puede ser la tarifa al usuario. Donde existen sistemas competentes de facturación de agua o electricidad, se podría añadir una tarifa del servicio de aseo. Las cuentas conjuntas generalmente cuestan menos que las cuentas separadas. Además, puesto que los servicios de agua y electricidad pueden terminarse por falta de pago más fácilmente que los servicios de aseo, las cuentas conjuntas brindan una mayor probabilidad de recuperación del costo. Los arreglos, junto con los procesos contables, deberán alentar el mantenimiento de registros adecuados sobre la depreciación del equipo asociados con la necesidad de renovación y el pago de intereses. Muchas ciudades adquieren todo o gran parte de su equipo de recolección en una sola oportunidad. En lugar de reemplazar regularmente una fracción de la flota, la mayoría de ciudades adquieren todo o gran parte de su equipo se encuentre mas allá del tiempo recomendado de retiro, para después presentar a la entidad local financiera una situación de crisis.
El siguiente esquema hecho por David Jones, consejero financiero para el desarrollo urbano en el Banco Mundial, ilustra los movimientos monetarios para los que deberá existir provisión dentro de los arreglos de procedimientos contable y planificación presupuestal de una municipalidad en conjunto. Un sistema de residuos sólidos bien dirigido deberá encontrarse integrado dentro de tal sistema.
Como se indicó en el Capítulo IV, sección D, las subvenciones gubernamentales para el servicios de aseo son en su mayoría inapropiadas y relativamente escasas a comparación de las otorgadas a los otros servicios.
Cuadro 3. Diagrama esquemático del sistema de planificación presupuestal y de recursos financieros
Fuente: David Jones, Departamento de Desarrollo Urbano, Banco Mundial
La participación de la ciudadanía en el sistema de residuos sólidos es de gran importancia. No resulta efectivo proporcionar servicios de recolección de puerta en puerta y luego ver a los mismos residentes tirando los desperdicios en los desagües, en terrenos abiertos, y a lo largo de las aceras. Por lo general, se necesita un sistema combinado de medidas positivas y negativas para obtener su cooperación.
La legislación es una medida negativa contra la falta de cooperación de los residentes con respecto al servicio de aseo. Las leyes, ordenanzas, reglamentos –junto con la inspección y coacción son los principales factores disuasivos contra el ensuciamiento generalizado, la resistencia al empleo de un recipiente de basura estandarizado, la falta de cooperación con el horario de recolección y el vaciamiento ilegal de basura.
Algunas ciudades tienen ordenanzas pero tan pocos inspectores o procedimientos de coacción tan complicados que las ordenanzas resultan virtualmente ineficaces. Si una regla específica se quebranta, la notificación expedida por un inspector deberá estar inmediatamente seguida por la implementación de un castigo. Si se expediese una multa, los procedimientos de cobranza deberán ser eficientes y efectivos. Esto ha implicado en algunas ciudades la creación de cortes de demandas menores de manera que las ofensas menores son tratadas en unos pocos días después de que la notificación ha sido expedida.
El manejo de ciertos desperdicios puede requerir que se desarrollen e implementen políticas y leyes nacionales. Esto es particularmente cierto para los desperdicios potencialmente dañinos contra los que el gobierno de un país hasta podría proceder a implementar un sistema nacional de rastreo o de manifiesto – de manera que se conozca el sendero de los materiales nocivos desde que se generan hasta el punto de disposición final.
Además las leyes a escala nacional o regional (por ejemplo: la cuenca de un río) pueden requerir la protección de recursos específicos. Los estándares de la calidad del aire pueden tener impacto en la elección por una ciudad de las opciones de disposición, y en algunos casos excluyen la opción de la incineración. La protección de recursos de aguas subterráneas de especial trascendencia pueden limitar la aceptación de ciertos sitios debido a las medidas necesarias para el control de la contaminación del agua que se puedan requerir.
Las leyes y políticas nacionales y regionales ejercen influencia en las prácticas de reciclaje y de recuperación de recursos. Por ejemplo, la apertura de Colombo, Sri Lamka como puerto con franquicia aduanera condujo a una dura competencia por parte de los proveedores extranjeros, ocasionando aparentemente una disminución en la producción local de papel y una reducción importante en el reciclaje de papel usado por el sector privado local. Se espera que las nuevas tarifas sobre ciertos grados de papel aviven la industria papelera nacional y estimulen marcadamente el reciclaje del papel. Los subsidios nacionales de fertilizantes químicos en Nigeria desalientan su conversión de residuos sólidos a compostado. Las leyes mexicanas que prohiben a los moradores de los tugurios a que críen vacas, cerdos y otros animales para el consumo doméstico, hacen poco por detener la práctica de la crianza de animales, pero mucho por fomentar el desarrollo de los intermediarios organizados como compradores/agentes/protectores.
El trabajador de recolección de basura puede constituirse en un prominente representante de la ciudad. La apariencia personal, la cortesía, la competencia y la consideración por parte del trabajador del servicio de aseo, proporcionan el primer y mas importante incentivo (o desaliento) para lograr la cooperación de la ciudadanía con respecto al sistema de aseo. Por lo tanto, el paso inicial para mejorar el servicio de manera que resulte un esfuerzo cooperativo mutuamente beneficioso entre el gobierno local y los residentes urbanos, es la apropiada capacitación y supervisión de los trabajadores del servicio de aseo.
Existe un número de informaciones básicas a comunicar al público con relación al servicio de aseo, y los gastos en esta información resultan ser costo-efectivos: horario de recolección, requisitos para la colocación y remoción de los recipientes almacenadores para el recojo, arreglos para la recolección especial de desperdicios voluminosos o del jardín, métodos para efectuar quejas acerca del servicio y designación de horarios especiales para la recolección de materiales reciclabes.
Las campañas publicitarias son valiosas para eventos específicos, tales como campañas de limpieza en cada estación – cuando los residentes son estimulados. Las campañas publicitarias resultan también invalorables para las actividades del servicio de aseo para tomar las muestras de basura investigando la generación y características de los desperdicios, o para poner a prueba nuevos métodos de recolección.
Recientemente, cuando hubo un gran mejoramiento en el manejo de residuos sólidos en Riyach, Saudi, Arabia, se anunció el nuevo sistema de saneamiento con carteleras, pequeños letreros en las aceras y 200.000 volantes impresos, y cuando llegó el equipo para la instalación central de limpieza, el gobierno local preparó un desfile de los vehículos de recolección de residuos sólidos a lo largo de las calles de Riyadh para familiarizar a los residentes con el nuevo sistema y su flora.
Un volante sobre el sistema de manejo de residuos sólidos puede contener la siguiente información: qué servicios se proporcionan, cuántos trabajadores hay, el presupuesto anual, qué mejoras se persiguen, organización del sistema, cómo un residente puede obtener información o realizar comentarios acerca del sistema, qué se espera del residente como parte del esfuerzo cooperativo, y los beneficios económicos y de salud que una ciudad más limpia proporciona.
Las notificaciones por violación pueden ser consideradas como parte del proceso educativo. Si una papeleta de violación enumera todas las prácticas que no están permitidas con un espacio para marcar la violación específica, el residente no solamente aprende el error que se ha cometido, sino también qué cosas tiene que evitar. Las papeletas de violación hasta pueden incluir ciertas información sobre las razones que yacen detrás de ciertas reglas y reglamentos.
La comunicación oral de una idea o comentario permanece indudablemente como nuestra forma de educación más efectiva. Por esta razón, las pruebas piloto y la demostración de algunos nuevos métodos de manejo de los residuos sólidos son particularmente valiosas. En cierta medida, la prueba piloto produce datos e información útiles para la medida, la prueba forman parte de la evidencia documentada, si es que el sistema llega a funcionar bien o no. El banco Mundial ha auspiciado un número de proyectos piloto para la recolección de puerta en puerta a efectuarse utilizando carretillas de mano en los vecindarios que estén densamente poblados e inaccesibles para los camiones. Uno de los beneficios de los programas piloto es que constituyen ejemplos repetibles de una mejora en el manejo de residuos sólidos que puede ser visitada, cotizada, discutida y luego extendida de acuerdo con los límites financieros y con la aceptación del público.
Los proyectos pilotos son particularmente útiles para los sistemas innovadores de recuperación de recursos, y para el uso de los materiales o energía recuperados. El proyecto piloto de compostaje auspiciado por el Banco Mundial de Tunis, Tunista y en la calidad de las frutas para las parcelas de tierra que reciben compostaje como una condicionadora del suelo contra aquellas que no lo reciben.
Un incentivo fundamental (o eliminación de un factor desalentador) que una ciudad puede proporcionar a los trabajadores del servicio de aseo es una flota de equipo bien equipado y mantenido. Para un trabajador de este servicio resulta desalentador tener que usar un equipo que constantemente se está averiando. También es desalentador llegar con prontitud al trabajo, sólo para tener que esperar en cola durante una hora para obtener combustible en la gasolinera o para saber la tarea del día. Tanto los procedimientos iniciales eficientes como la presencia de un buen equipo so necesarios para optimizar la productividad.
Otra medida necesaria es la selección de la tecnología más apropiada. Si el trabajador tiene que trabajar constantemente contra la tecnología en lugar de trabajar con ella, es difícil de mantener la motivación. Medidas simples tales como poner llantas de caucho a las carretillas o bajar el nivel de carga de un vehículo ayudan bastante con el mantenimiento de la motivación de los trabajadores.
Una clara asignación de responsabilidades y de autoridades es una parte importante de un sistema de incentivos. Por ejemplo, nombrar a los trabajadores individuales de recolección como los responsables de servir una ruta específica. Darles la responsabilidad de tratar las quejas de las personas que se encuentran dentro de su área de servicios y establecer recompensas para las cuadrillas cuyas rutas estén libres de quejas, de sobretiempo, de accidentes y de otros problemas durante un período extenso.
Otra manera de esclarecer la responsabilidad es asignar unidades de equipo específicas a operadores o conductores específicos. La persona a la que se le asigna una unidad del equipo, deberá hacerse responsable de ella. Los requerimientos de registrar la realización del mantenimiento diario y de apuntar las necesidades potenciales de reparación, deberá cumplirlos el conductor u operador designado. Los castigos (elementos desalentadores) para una hoja de seguridad muy mala o necesidades de reparación más allá de lo razonable complementarían normalmente el sistema de incentivos positivos.
Muchas ciudades de los países en desarrollo tienen grupos culturales o religiosos específicos que proporcionan el servicio de recolección de basura, tales como los zabbaleen en el Cairo, los Tamiles en Colombo, o los Harijan en Calcuta. Las oportunidades para el ascenso de estos trabajadores, debido a su clase, son virtualmente nulas. Un incentivo informal frecuentemente usado es asignar a los mejores trabajadores los vecindarios más ricos donde las oportunidades de segregación de materiales son mejores y los aguinaldos de fin de año son más elevados.
Si un trabajador no tiene autoridad o control completo sobre la entrega de un buen servicio, los canales de comunicación con las personas que son necesarias para su servicio deberán ser claras y simples. Por ejemplo, un trabajador deberá tener un solo supervisor; y ese supervisor deberá tener acceso a personas de más rango en la estructura organizativa que pueden remover las limitaciones o factores desalentadores que podrían impedir la eficiencia y efectiva entrega del servicio.
El orgullo por la auto-realización es una parte integral del proceso de obtener buen trabajo del personal del servicio de aseo. Se deben diseñar las actividades de capacitación que proporcionan al trabajador algunas habilidades como operación del vehículo, o que le enseñan la necesidad real del manejo de residuos sólidos, de tal manera que demuestren la importancia del trabajador es proporcionarle uniformes atractivos y limpios. Otra forma es hacer que la ciudad tome el partido del trabajador en ciertas situaciones, en forma pública. Un ejemplo al respecto es un aviso distribuido a los residentes de Tucson, Arizona, E.E.U.U.:
Como miembro de las cuadrillas de recojo de basura de la ciudad, me han dado instrucciones para no maltratar sus recipientes de basura, sino tratarlos como sumo cuidado. Sin embargo, para que yo pueda seguir estas instrucciones y al mismo tiempo vaciar sus recipientes se necesita su cooperación. Si usted llena< el recipiente y luego atiborra más basura en él, y lo empuja para poder ponerle la tapa, la basura no caerá cuando yo volteo su recipiente para vaciarlo.
No se me permite sacar la basura con las manos. No puedo saber cuándo voy a coger una botella rota, hojas de afeitar viejas, latas con tapas dentadas y otros objetos peligrosos. Si sufro una herida, usted tendrá que pagar por ello. Por eso, por otro si considera que con frecuencia necesita más espacio.
Mientras que el dinero es por lo general un buen motivo para hacer que una persona entre a trabajar y cumple el tiempo requerido, no resulta siempre efectivo para asegurar que esa persona proporcione un servicio eficiente y eficaz – especialmente si la persona es asalariada. Una medida que funciona en muchas ciudades del mundo es la siguiente: un área específica es servida por un grupo específico de trabajadores que se desempeñan como un equipo; la efectividad de su esfuerzo es vigilada por los inspectores y por el sistema de tramitación de reclamos; y la productividad se encuentra bajo su control puesto que se les permite dejar el trabajo una vez que el área ha sido servida. Como resultado de esta práctica, hay generalmente una considerable reducción en el tiempo fuera de la ruta, y se nota frecuentemente un ahorro de combustible.
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