Indice general

Introducción

El objetivo principal de las nuevas asociaciones de empresas es mejorar los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (A&S) para la población urbana de los paises en desarrollo.

Estas asociaciones se estan creando dentro de un clima sin precedentes de reformas y oportunidades. Los responsables de la toma de decisiones involucrados en este proceso de reforma necesitan información concisa, práctica y actualizada sobre las diversas experiencias y opciones de cambio.

Esta edición presenta el informe de un taller organizado a solicitud del Gobierno del Perú para examinar la participación privada en los servicios de agua y saneamiento de Lima. Los participantes discutieron una amplia gama de opciones para la intervención privada en el sector agua y saneamiento, asi como experiencias exitosas y otras que han fracasado en diversos paises.

Participación privada en agua y alcantarillado

Abastecimiento de agua en Lima

Entre 1975 y 1990 Lima duplicó su población. Siete millones de personas, un tercio de la población del Perú vive y trabaja en Lima; para el año 2000 se espera que la población exceda los nueve millones. Actualmente, cerca del 80% de la población tiene servicios de agua y alcantarillado a traves de conexiones domiciliarias, mientras que el 20% depende de fuentes publicas de agua o de los vendedores de agua.

Menos de la mitad de las conexiones domiciliarias reciben agua las 24 horas del dia y el 70% de los distritos tiene la presión del agua por debajo de los niveles recomendados. Si las perdidas y fugas de agua se redujeran a niveles razonables, la producción podría ser suficiente para satisfacer las necesidades actuales, pero la casi ausencia de medición de consumos influencia las altas perdidas de agua. Como resultado, el racionamiento es una práctica generalizada. Mientras que las tarifas cubren apenas los costos operativos, los consumidores mas pobres pagan altos costos por el agua que no puede abastecer el servicio público de agua.

El Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima, SEDAPAL, tiene poca autonomía y el gobierno interviene en su administración cotidiana, asi como en sus inversiones, planificación y financia miento. Las decisiones de inversión han favorecido la expansión de las redes de distribución sin considerar la disponibilidad del agua o las necesidades de mejorar el mantenimiento de las instalaciones existentes.

SEDAPAL posee personal calificado y en el nivel gerencial medio el movimiento de personal es bajo. Con 5.3 empleados por cada 1000 conexiones, su producción es inferior a otras empresas de la region. Aunque en 1992 los ingresos excedieron a los gastos de operación, esta se mantuvo por debajo del nivel requerido para un mantenimiento adecuado y esta situación se repite desde hace muchos años.Consecuentemente, muchas instalaciones siguen en condiciones precarias y necesitan rehabilitación.

Administración de los recursos hídricos

El rapido crecimiento urbano y la industrialización estan agotando los escasos recursos de la cuenca del rio Rimac. La competencia por obtener fuentes de agua es intensa entre las viviendas, las industrias, la agricultura y la compañia hidroelectrica. Ademas, no existen mecanismos para proteger y asegurar que los recursos hidricos sean usados eficientemente.

La ausencia de una estructura eficiente para controlar la contaminación y el uso inadecuado de los recursos, esta comprometiendo la salud de la población, la cual demanda un alto costo y ocasióna la degradación de la calidad de las fuentes de agua. La epidemia del colera produjo 3000 muertes y la perdida de aproximadamente mil millones de dólares en la agricultura y en el turismo. La intrusión marina es un tema de creciente preocupación porque las industrias y SEDAPAL sobreexplotan las aguas subterraneas y la capa freatica. Los desagues domesticos e industriales asi como los residuos sólidos pobremente controlados han contaminado las aguas subterraneas, superficiales y costeras.

Esto aumenta el costo de mantener el nivel de producción actual para el sector urbano. En los ultimos años, los costos de tratamiento han aumentado 30% y Lima pronto tendra que recurrir a fuentes localizadas aguas arriba del rio Rimac. Los residuos contribuyen al aumento de los costos y a la ineficiencia del tratamiento.

El agua no contabilizada debido a conexiones ilegales y a fugas, representa el 50% del agua producida. SEDAPAL no tiene autonomía financiera; sus recursos son limitados y su sistema contable es deficiente. Ademas, no tiene el incentivo ni los medios para controlar el agua no contabilizada. Como las tarifas son bajas y solo el 14% de las conexiones tiene medidores, a los consumidores no les interesa conservar el agua o reparar las fugas de sus instalaciones . La propuesta de transferir agua de la cuenca atlantica para satisfacer la creciente demanda de Lima significa proveer agua a un costo muy alto el doble del actual.

Por otro lado, una estratégia para mejorar la administración de los recursos disponibles seria menos costoso y posibilitaria la reducción y el aplazamiento de nuevas inversiones. La eliminación de fugas permitiria que otros consumidores tengan acceso al agua. La conservación del agua podría motivarse mediante la medición del consumo, sanción a las conexiones ilegales, tarifas que reflejen el costo del agua y un sistema efectivo de facturación y cobranza. La creación de incentivos para reusar el agua en los procesos industriales y en la irrigación, es otra opción que podría aliviar la presión sobre el recurso agua.

La calidad de los servicios de SEDAPAL podría mejorarse enormemente mediante la autonomía administrativa, la mejor planificación de las inversiones y la recuperación total de los costos. Sin embargo, la reforma de la estructura de producción y distribución de los servicios, por si sola, incluyendo la posible participación del sector privado, seria inadecuada para resolver la crisis de abastecimiento de agua de Lima. También se necesita urgentemente un regimen apropiado para manejar los recursos hídricos y para proteger el ambiente.

Necesidades de inversión de Lima

Se estima que en la proxima década, los requerimientos financieros de Lima en el sector agua y alcantarillado ascenderan a EUA $200 millones para trabajos urgentes de rehabilitación y a 7001500 millones de dólares (dependiendo del nivel del servicio) para lograr cobertura total y mejorar la calidad y confiabilidad del servicio.

Estas cifras no incluyen plantas de tratamiento de aguas residuales ni trasvases como el mencionado anteriormente. Las inversiones de esta magnitud constituyen un gran desafio; en los años recientes, las inversiones anuales han ascendido a solo 1520 millones de dólares en Lima y a 35 millones de dólares en el nivel nacional.

Se requiere un regimen de tarifas que recupere totalmente los costos y que permita subsidios a los sectores de ingresos mas bajos. Aun si se recuperan a largo plazo los costos de inversión, todavia existen barreras para financiar las costosas inversiones del sector. Es necesario crear estrategías que atraigan a los inversionistas privados para que se animen a compartir riesgos.

El "Modelo" francés y sus implicaciones para Lima

Los acuerdos para la participación privada en los servicios de agua de París demuestran que el modelo francés no es rigido, sino mas bien, un conjunto de principios flexibles. También nos ilustra como los conceptos claves de riesgo y competencia determinan el modo de participación del sector privado. Por ultimo, este caso nos brinda un ejemplo fascinante de como participan los consumidores en el proceso normativo.

Los inversiónistas privados empezaron a participar en el abas tecimiento de agua en la mitad de la década de los 80. La innova ción inicial fue la división del sistema de distribución en dos area geograficas, la ribera izquierda y la derecha. Se negociaron contratos con la Lyonnaise des Eaux Dumez para la ribera izquierda del Sena y con la Companie Generale des Eaux para la ribera derecha. Bajo estos contratos, las firmas privadas asumian la res ponsabilidad de mantener el sistema de distribución, de propiedad publica, asi como los riesgos asociados con la provisión de los servicios.

A pesar de que estos contratos no fueron otorgados sin un caracter competitivo, ellos han generado una fuerte competencia entre las dos mas grandes compañias de Francia, ya que cada una trata de sobrepasar a las de Paris. Desde que se firmo el contrato, el desempeno ha mejorado drasticamente y el porcentaje de agua no contabilizada ha bajado de 22% en 1987 a 12% en 1991.

La información y el riesgo fueron elementos de segunda importancia, pues en una ciudad industrializada se espera que la información detallada sobre las condiciones de los bienes activos este disponible. Sin embargo, hubo bastante incertidumbre al respecto antes de la participación privada. Como resultado, un operador privado que hubiera asumido responsabilidad por el total de las instalaciones, hubiera corrido un alto riesgo. Si bien los riesgos asociados con la distribución son diferentes a los de la producción y tratamiento, fue posible llegar a acuerdos con los inversiónistas privados manteniendo limites de riesgo aceptables.

Los operadores privados deseaban asumir la responsabilidad de la distribución y de las operaciones comerciales. Consideraron que podrían estimar las condiciones del sistema de producción tomando como base otras experiencias y que cualquier discrepancia entre los estimados y las condiciones reales podría ser manejado sin mayores perjuicios. Inicialmente, los contratos incluian el reemplazo de las tuberias menores de 300 mm de diametro. Despues de varios años, durante los cuales los operadores adquirieron mejor conocimiento del sistema, asumieron la responsabilidad de reempla zar todos los componentes del sistema de distribución. Por otro lado, La producción y el tratamiento dependen de una infraestructura y cualquier falla en una de sus partes puede ser catastrofica. Esta caracteristica hubiera demandado una alta prima para asumir el riesgo. La solución en este caso fue formar una compania que opera como una empresa privada de producción autonoma en copropiedad con la municipalidad de Paris (70%) mas dos compañias privadas (15% cada una). Este arreglo ha aumentado la producción notablemente. Se ha reducido mas del 60% del personal de producción en los seis años de operación. Mas aún, el proceso de incrementar los ingresos para construcciones ha sido transpa rente y fueron financiadas en su mayor parte con el aumento de las tarifas.

El sistema francés trabaja como una escalera. Inicialmente, los empresarios privados escogen un peldano apropiado. Si las circuns tancias lo garantizan, ellos tienen la opción de avanzar o retroceder. Eventualmente, las funciones de producción para Paris seran asumidas completamente por el sector privado. En otras municipalidades de Francia, los operadores privados inician solamente las funciones administrativas y van incrementando gradualmente su participación hasta incluir las responsabilidades financieras y de inversión.

La experiencia de Paris ofrece nuevas luces sobre la normatividad. Solo una persona ejerce el papel normativo. La responsabilidad del sistema parisino es mas directa y se basa en la competencia entre los dos distribuidores. Da alta prioridad a la provisión de información rapida y confiable al público, lo cual incluye informa ción sobre discrepancias entre los estandares del servicio y el funcionamiento, y sobre el destino de las multas impuestas a los operadores. De esta manera, el público, la prensa y los grupos que defienden los intereses de los consumidores son quienes controlan el abastecimiento de agua en Paris.

Lecciones

Donde existen riesgos altos, se debe tratar de buscar la manera de compartir estos riesgos, lo cual implica una asociación publica privada de algun tipo.

El acuerdo inicial debera ser considerado como un peldano en una escalera, permitiendo la renegociación publica y privada de buena fe a medida que mejora la información y cambian las condiciones.

La normatividad no debe ser vista como un procedimiento exclusivamente burocrático, sino que debe involucrar a los consu midores, proveyendoles información sobre los estandares del servicio y ofreciendoles mecanismos para que los consumidores puedan usar esta información y confrontarla con el real funciona miento.

La competencia es mas efectiva que la reglamentación y cuando esta se da, es posible obtener grandes beneficios de las compañias privadas.

Dos casos de Africa Occidental

Las experiencias de la participación privada en Costa de Marfil y Guinea demostraron la flexibilidad del modelo contractual para las operaciones y la importancia de un estructura normativa bien diseñada.

En 1988, una empresa mixta asumio la responsabilidad técnica y comercial para todo el servicio de abastecimiento de agua urbano en Guinea. Se acordo un contrato de arrendamiento ventajoso a pesar de ciertas condiciones pre existentes que hubieran desalentado al sector privado: bajisimo nivel de competencia; tarifas bajas; falta de información sobre los bienes activos, conexiones y demanda real; y el riesgo general de operar en el pais. Mientras que el operador asumia todos los riesgos técnicos y comerciales, la responsabilidad de la inversión la retuvo el sector público y compartieron los riesgos de la tasa de cambios. El gobierno se comprometio a un calendario para el incremento de tarifas hasta alcanzar la recuperación total de costos y en el interin, el Banco Mundial acordo financiar una parte de los costos en divisas del contrato del operador. Ademas, el gobierno garantizo que las tarifas cubririan el remanente de los gastos del operador.

Hasta ahora los resultados han sido prometedores; la recolección se ha incrementado de 20 a 70%, y el funcionamiento técnico ha mejorado. Este exito se atribuye a la adopción de una estructura normativa transparente antes del inicio de la licitación, y al diseño de acuerdos realistas para compartir riesgos.

Sin embargo, el anunciado programa de medición y rehabilitación tuvo demoras administrativas y comprometio mejoras técnicas y comerciales durante los dos primeros a&nilde;os del acuerdo. Los disenadores del proyecto creen que en el futuro este problema podría ser evitado incorporando a la rehabilitación dentro del contrato y haciendo un acuerdo con el Banco Mundial y otras agencia financieras para que hagan un nuevo prestamo a la compania operadora.

El caso de Costa de Marfil demuestra la posibilidad de crear formas mas intensivas de intervención del sector privado y la importancia de relacionar la planificación de la inversión con la demanda, especialmente cuando la responsabilidad para la inversión permanece en el sector público. Los servicios, que han estado operativos bajo una variedad de contratos y concesiones por mas de 30 años, estan considerados como los mejores de la region. El contrato original con SODECI fue una concesión para el abasteci miento de agua en Abdijan. En los inicios de la década de los 70, SODECI también obtuvo un contrato (que no incluyo inversiones) para el abastecimiento de agua en otros centros urbanos y un con trato para el mantenimiento del alcantarillado y drenaje de Abdijan y el mantenimiento de fuentes de agua rurales.

En la mitad de la década de los 80, mientras que el financiamiento de la compania era bueno, el financiamiento del sector gubernamen tal presentaba serias deficiencias como resultado de fallas institucionales y politicas. Una estructura institucional fragmentada en donde los responsables de la planificación de la inversión no dependian de las recaudaciones generadas por las tarifas ni eran responsables por el pago de los prestamos, condujo a una excesiva inversión en instalaciones por parte del gobierno. Ademas, las altas tarifas industriales, incrementadas para apoyar los servicios rurales, disminuyeron la demanda de agua y consecuentemente, el gobierno dejo de percibir la parte de la recaudación que le correspondia segun el contrato con SODECI.

En 1987, el gobierno reestructuro el sector, quito los servicios rurales de SODECI, eliminó los subsidios cruzados para los sectores rurales y negocio una concesión general con SODECI, segun la cual esta era responsable de las operaciones e inversiones para todos los servicios urbanos de abastecimiento de agua en el pais. Las autoridades estan considerando extender el contrato para incluir el alcantarillado. Actualmente, la compania no recibe subsidios para su operación y todas las nuevas inversiones se autofinancian.

Lecciones

Es importante que haya transparencia institucional y una estructura normativa antes de iniciar la licitación del contrato.

La estructura normativa debe incluir incentivos y sanciones para asegurar que tanto el sector privado como el público rindan cuentas de su desempeno.

Si las responsabilidades operativas y de inversión estan separadas, es esencial establecer mecanismos formales de coordinación y crear incentivos para que los planificadores de la inversión aseguren la viabilidad comercial de las nuevas inversiones.

Los modelos de los contratos operativos permiten compartir riesgos y el contratador asume, con el tiempo, mayores riesgos comerciales y de inversión.

Los Impuestos desalientan al Sector Privado de los Estados Unidos Sorprendentemente, en los Estados Unidos existe poca inversión privada en el abastecimiento de agua, alcantarillado y tratamiento de desechos. Aunque en algunas ciudades pequenas y medianas los servicios de agua pertenecen a compañias privadas, Esta no es la tendencia general. Los contratos de administración, especialmente para las plantas de tratamiento, estan ganando popularidad pero son por corto tiempo (tres a cinco años), asumen poco riesgo comercial y no involucra a las inversiones.

El limitado interes del sector privado se debe en gran parte a los impuestos y a los acuerdos financieros que favorecen la propiedad e inversión publicas. Las compañias municipales generalmente no pagan los impuestos que tienen que pagar las empresas privadas. Las compañias privadas no pueden acogerse a los bonos municipales ni a los fondos estatales y federales para las plantas de trata miento de aguas residuales, los cuales estan disponibles solo para los sistemas de propiedad municipal. Por ello, el capital para las compañias privadas de agua es mas caro. Como resultado, las tarifas de los sistemas privados tienden a ser mas altas que las de los sistemas públicos. Las criticas de los contratos actuales senalan la necesidad de otorgar a los sistema privados las mismas ventajas e incentivos que disfrutan los sistemas públicos.

Lecciones

Los impuestos y los acuerdos financieros pueden tener un impacto significativo sobre la participación del sector privado en los servicios públicos.

Polonia incentiva participación del sector privado

Los paises de Europa de Este estan encarando el tremendo desafio de cambiar una economia de control centralizado por una economia de mercado. En Polonia, se esta creando una estructura legal e institucional en el sector agua y saneamiento y se espera que esto motive el desarrollo de compañias eficientes y la participación privada tanto para las operaciones como para las inversiones.

En 1991, el gobierno central transfirio los bienes de los servicios de agua y alcantarillado a los gobiernos municipales. Esto se realizo a pesar de que, en muchas instancias, varias municipalidades compartian la producción y los sistemas de distribución, lo que hizo ineficiente separar la propiedad y la operación.

Para superar esta anomalia, se ha propuesto que los municipios constituyan sociedades anonimas regionales en las cuales cada municipalidad transfiere sus bienes a cambio de acciones. Si esta modalidad se generaliza, habra cerca de 500 compañias brindando servicios a 3 000 municipios polacos. Se espera que estas compañias sean completamente autonomas y que operen como compañias privadas bajo el mismo codigo comercial y de impuestos que las empresas privadas.

Se asume que los servicios seran autosuficientes financieramente y que no recibiran subsidios para la operación ni para las inversiones por parte del Gobierno de Polonia. Es posible la participación privada a traves de contratos operacionales con las compañias, asi como a traves de la adquisición de acciones de la sociedad anonima. En dos ciudades, ya existen contratos con dos compañias extranjeras para la operación de los servicios.

Como la mayoria de los servicios estan en malas condiciones y requieren rehabilitación y mejoras, es necesario atraer las inversiones privadas para complementar los ingresos oficiales.

El Banco Mundial podría ayudar mediante prestamos directos a las compañias o garantizando parcialmente las inversiones privadas contra los riesgos económicos y políticos. Este nuevo mecanismo de garantia es un instrumento de prestamo justo asequible a paises seleccionados proximos a ser elegibles para prestamos comerciales.

Los fondos del Banco Mundial son limitados y su impacto necesita ser maximizado. Una propuesta para lograrlo es el establecimiento de un fondo municipal para servicios de agua en el que los fondos prestados por el Banco Mundial, el Banco Europeo para el Desarrollo y otros donantes, asi como empresas privadas, se unirian y pres tarian a las compañias mediante acuerdos combinados que cubran todos los costos.

De esta manera, se evitarian las distorsiones y desigualdades que podrían ocurrir si las concesiones financieras se hicieran asequibles solo a algunas compañias, mientras que otras tendrian que buscar fuentes financieras privadas mas caras. Se evitaria también la falta de incentivos que existe en el sector privado de abastecimiento de agua de los Estados Unidos, ya que las compañias estarian sujetas al mismo regimen de impuestos y tendrian acceso a la misma fuente financiera.

Lecciones

Al diseñar una nueva estructura legal y normativa para el sector de agua, es importante que haya flexibilidad en el proceso de con versión de empresa publica a privada y que el sistema evolucione paulatinamente.

Las politicas financieras del sector necesitan incorporar estra tegías para atraer fuentes privadas de financiamiento.

Lima: posibles opciones

En el ultimo dia del seminario, el Presidente de Comite del Gobierno del Perú, encargado del acuerdo de la participación privada en al empresa de saneamiento de Lima (CEPRISEDAPAL), senalo los pasos que seguira el proceso.

En la primera etapa, se establecera una nueva estructura normativa para: clarificar el papel del estado en las tarifas y en otras areas politicas; hacer posible la participación privada; y satisfacer los requerimientos del sector privado. Se evaluaran las condiciones de los bienes fijos y se recolectara información esencial. Antes de la privatización, se introduciran medidas gerenciales para optimizar todo el proceso.

En una segunda fase, los consultores evaluaran la inversión, la rehabilitación y la operación, y recomendaran acuerdos para la participación privada. El Comite considerara una variedad de op ciones financieras y de acuerdos para compartir riesgos, y elegira una combinación de opciones para las diferentes partes del sistema. Una vez que se hayan seleccionado las opciones, se prepararan los documentos para la licitación.

Recomendamos que antes de estructurar el acuerdo final, se dedique especial atención a los recursos hídricos. La fase de preparación podría centrarse en la identificación de opciones para incrementar la disponibilidad del agua, e incluir la conservación del agua en los domicilios, la reducción del agua no contabilizada y el reuso. Estos costos deberian compararse con los costos de desarrollar nuevas fuentes de agua. Se necesita adoptar politicas para la asignación de recursos de agua y para las tarifas. Tales medidas incrementarian las posibilidades de exito de la participación privada ya que reducirian riesgos a las nuevas inversiones y tam bien podrían incentivar otros tipos de inversión privada, tales como el reuso de efluentes industriales.

El Comite de Privatización de Lima esta considerando la posibilidad de un enfoque por etapas para la participación privada. Inicialmente, mediante contratos operacionales, y eventualmente, una vez que se haya desarrollado una confianza mutua entre las dos partes, se incluirian inversiones y responsabilidades cada vez mas grandes. Otra opción, que podría combinarse con un enfoque gra dual, es separar la producción de la distribución y buscar la intervención privada en ambas, pero con diferentes términos, tomando en consideración los requerimientos de inversión y los riesgos asociados en cada caso, como se hizo en París.