Selección de estrategias

Existen sólo dos formas de recuperar el costo directa e indirectamente. La recuperación directa se basa en la cuantificación de las unidades del servicio provisto y su cobro correspondiente.

La recuperación indirecta se basa en el concepto de que todos los consumidores tienen derecho a beneficiarse de los servicios de agua y alcantarillado, sin considerar el costo.

Cuadro 5: Estratégias claves para la recuperación del costo

La recuperación directa del costo en los sistemas de agua puede basarse en cantidad, presión, elevación, disponibilidad, ubicación y pureza del agua. Generalmente, si los niveles de servicio pueden definirse fácilmente por clase de usuario, la cantidad representa la medida más conveniente. Para los sistemas de alcantarillado, se tendrán en cuenta los niveles de cantidad, y la calidad biológica, química y tóxica de la descarga.

Los métodos de recuperación del costo que tienen éxito presentan las siguientes características:

Métodos de recuperación de costos

1. La medición basada en el consumo real

   Los medidores tienen muchas ventajas. Entre las principales está el hecho de que medir la cantidad del servicio implica imparcialidad, y que los costos de capital y de O&M de los medidores no son tan elevados en comparación con otros costos de la empresa. Los medidores de agua están disponibles en una amplia gama de precios, son relativamente simples de instalar y requieren un mantenimiento periódico mínimo. El consumo que registran aparece en un recibo, lo que permite a los usuarios entender rápidamente la analogía con una caja registradora. Otra ventaja es que la empresa ejerce control alentando la venta de agua mediante el uso de tasas decrecientes por bloques (cobrando menos por unidad a medida que el total del consumo se incrementa). Promueve la conservación incrementando la tasa por bloques y regula las demandas picos (por lo general con base estacional) mediante políticas de precios. La empresa también puede imponer cobros más altos a los usuarios grandes. La principal desventaja con los medidores de agua es que el mantenimiento mínimo por lo general deviene en ningún mantenimiento. La empresa debe tener una unidad de mantenimiento para instalar, probar, reparar y reemplazar medidores; también debe tener un almacén de medidores nuevos; un sistema de registro para controlar la instalación, reparación y prueba; y vehículos especiales para el trabajo de campo. Algunas empresas evitan el mantenimiento usando medidores descartables. Generalmente son de muy bajo costo, no pueden ser calibrados ni reparados y se usan con el conocimiento de que serán desechados una vez que dejen de funcionar. Además del personal de mantenimiento, la empresa debe contar con lectores de los medidores y con un sistema para transferir la lectura de los mismos al centro de facturación y para notificar a la unidad de mantenimiento qué medidores necesitan reparación o reemplazo. Para responder a las quejas de los usuarios, la empresa debe estar lista para releer los medidores y rectificar los recibos si los reclamos resultan válidos. La duda sobre la exactitud de los medidores puede generar resistencia en los usuarios hacia el mecanismo de recuperación del costo y si no se resuelve con rapidez puede motivar daños intencionales a los medidores y conexiones ilegales.

   La medición del desagüe del usuario residencial, comercial o de la pequeña industria por lo general ha sido insatisfactoria. Los sólidos, grasas y demás componentes del desagüe suelen obstruir los medidores y causan fallas de registro o simplemente dejan de funcionar. La recuperación del costo se basa en la premisa de que un porcentaje del agua medida que se entrega a los usuarios es devuelta como desagüe. Para la mayoría de los usuarios, estos porcentajes generalmente se calculan mediante estudios de ingeniería. Para los usuarios industriales especializados o muy grandes, la medición será adecuada y, en algunos casos, necesaria no sólo para medir la cantidad de la descarga, sino también la tasa del flujo.

   Las agencias de préstamo internacional favorecen la medición del consumo, especialmente para el servicio de abastecimiento en ciudades medianas y grandes. La instalación de medidores ha sido un requisito de muchos proyectos de asistencia técnica internacional porque se considera que es una herramienta para controlar el consumo a través del precio. Los medidores hacen que los usuarios participen en el mercado del agua, donde los costos del servicio se hacen explícitos a través de las tarifas.

2. Tarifas únicas

   La recuperación del costo mediante la tarifa única es fácil de implementar, administrar, alterar y explicar a los consumidores, además proporciona flujos de caja predecibles. Es adecuada para empresas con una sola clase de usuarios (o de pocos usuarios) y sin capacidad de medición. Toda el agua se vende a una tasa fija que por lo general se ajusta al tamaño de las conexiones. La principal desventaja de la tarifa única es la falta de responsabilidad ante el desperdicio de agua. Esto no es tan problemático cuando la mayoría de los consumidores tienen necesidades uniformes y limitadas. Se pueden incorporar pagos adicionales a la tarifa única por uso extra, como por ejemplo, el riego de jardines.

   Las tarifas únicas son más apropiadas para desagües que para agua si el servicio de abastecimiento de agua no es medido. En los sistemas donde existe medición, se cobra un porcentaje de la tarifa única por el servicio de alcantarillado.

3. Accesorios sanitarios

   La recuperación del costo basada en el número de accesorios sanitarios ( e.g. lavatorios, duchas, calentadores de agua) es una práctica aceptada, especialmente cuando no existe medición. Tiene la ventaja de parecer equitativa, ya que se asume que los accesorios de un local usarán aproximadamente la misma cantidad de agua en otro. La mayor desventaja es el tiempo y el costo necesarios para realizar el inventario inicial de accesorios y establecer cobros a los usuarios relacionando la cantidad de aparatos con las unidades de flujo. Más aún, una vez que tal sistema se establezca, es difícil actualizar la base de datos a intervalos regulares. Esto origina que muchas empresas no cumplan con este requisito.

4. Impuestos/fondos del gobierno

   La entidad gubernamental que opera la empresa podría tener una política que establezca que todos los costos del servicio de abastecimiento de agua y alcantarillado se obtengan de impuestos generales u otras fuentes de ingreso.

   Es frecuente la existencia de impuestos especiales para los servicios de abastecimiento de agua y alcantarillado en muchas ciudades de los Estados Unidos. Durante décadas el Reino Unido ha usado una sobrecarga al impuesto a la propiedad conocida como tasa de agua. La autoridad en impuestos cobra los impuestos distritales mediante las entidades gubernamentales correspondientes. Existe poca documentación sobre esta práctica en países en desarrollo, pero tampoco hay evidencia de que se prohíban impuestos sociales para proveer servicios básicos.

   Los fondos del gobierno liberan a las empresas de servicio del costo administrativo de la recolección de los ingresos, pero las priva de influenciar sobre los usuarios mediante los mecanismos del precio y de motivarlos para realizar sus operaciones eficientemente. Una desventaja de los países en desarrollo es que los organismos gubernamentales no efectúan sus pagos unos a otros con rapidez; rara vez transfieren los ingresos por impuestos. Adicionalmente, bajo condiciones económicas difíciles, las restricciones del gobierno podrían llevar a una falta de fondos para O&M y, en consecuencia, al deterioro de los sistemas. En tales épocas, las empresas que controlan sus finanzas estarán en mejor posición para reaccionar a las necesidades del sistema y planificar posibles disminuciones de sus fondos.

5. Impuestos sobre otros cobros

   Uno de los métodos menos comunes de recuperación del costo es el de combinar la facturación de los servicios de agua y alcantarillado con otra empresa, la mayoría de las veces con la que brinda servicio eléctrico. Esto puede ser tanto un pago directo o un sobreimpuesto en la facturación de la empresa primaria.

   El problema es que muchos usuarios que reciben servicio de agua y alcantarillado pueden consumir muy poco o nada de electricidad. Efectivamente, los grandes consumidores de electricidad pagan su consumo más parte del consumo de los usuarios pequeños del servicio de abastecimiento de agua y alcantarillado. Esta práctica representa un impuesto a los usuarios de mayores ingresos.

   Esto puede producir ingresos adecuados pero es difícil justificarlo si se considera la equidad, ya que muchos usuarios de bajos ingresos recibirán prácticamente servicios gratis de agua potable y alcantarillado. Este método de recuperación del costo es válido solo con el argumento de la capacidad de pago y requiere estudios cuidadosos.

6. Servicio privatizado

   Se usan muchos métodos para abastecer agua a los usuarios que no tienen conexión directa al sistema de distribución de agua. Estos van desde captación de agua de lluvia, captación de pozos profundos y superficiales, bombas manuales, desviaciones de corrientes de agua y tanques verticales, hasta camiones cisterna e instalaciones de almacenamiento comunal. El servicio se provee a un costo muy bajo o gratuitamente. Muchas empresas perciben rápidamente que a medida que la demanda aumenta con el crecimiento poblacional, el proveer un servicio gratuito excede los límites de su capacidad. Generalmente las empresas encuentran una solución incentivando la distribución mediante franquicias o vendedores privados. Los costos se recuperan de las licencias de los vendedores y de las franquicias. El pago de la franquicia cubre todo o parte del costo de proveer agua; quien adquiere la franquicia es responsable por la O&M de la instalación, usualmente un tanque vertical público.

   A pesar de que los ingresos por ventas en surtidores en cierta medida recuperan costos, es difícil controlar la cantidad de agua que retiran los vendedores.

   La empresa debe asegurarse que se distribuye agua de calidad aceptable y que no hay ganancia a expensas de los usuarios. También se debe reconocer que cobrar por servicios que antes brindaban gratuitamente puede provocar reacciones adversas.

7. Cobros por conexión y avalúo

   Los cobros por conexión y avalúo son dos métodos para sufragar los costos de capital. Los cobros por conexión se gravan por unidad de capacidad, usualmente una vivienda estándar. Un sistema de abastecimiento de agua construido a un costo de $500 000 que sirve a 2 000 viviendas cobrará $250 por vivienda. El pago podría ser al contado o en cuotas. Si se permite que los consumidores financien sus conexiones no existirán ahorros adelantados de los requerimientos de capital; estos costos se recuperarán en la tarifa general.

   Una variación sería cobrar a cada vivienda una tarifa única y financiar el balance con un préstamo. Otra alternativa podría ser que cada usuario compense un porcentaje del costo de capital en trabajo o materiales en vez de dinero efectivo. Los avalúos son cobros que reflejan el valor añadido a la propiedad por las instalaciones de agua y desagüe. Se establecen de acuerdo al área de la propiedad o la longitud del frente a la calle. Los cobros se efectúan en un solo pago, en cuotas o en contribuciones de trabajo y materiales.

Conclusión

La experiencia indica que los mejores métodos de recuperación del costo son la medición y los cobros en un solo pago o una combinación de ambos. Pero el mejor método para cualquier empresa es el que se adapta a sus necesidades particulares. Los planificadores financieros deben analizar los amplios criterios discutidos en este documento para la toma de decisiones, reconociendo siempre que cualquier decisión necesitará nuevos sistemas y procedimientos administrativos y que los mismos implican gastos.

1. J.J. Boland. Marginal cost pricing: is water different? The role of social and behavioral sciences in water resource planing and management. Baumann and Halmes (eds.). pp. 126-37. New York: American Society of Civil Engineers, 1988.