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Ing. Augusto Caporali
Lic. Carlos Vergara
Dado que el abastecimiento de agua potable contribuye significativamente al mejoramiento de las condiciones de salud de las poblaciones, la ampliación de la cobertura del servicio de agua recibe atención prioritaria. Sin embargo, el esfuerzo de ampliar la cobertura no siempre resulta exitoso, las pequeñas comunidades. Esto es motivo de particular preocupación, ya que en los países en vías de desarrollo, los mayores problemas de salud se concentran en estas poblaciones.
Por ese motivo, en los planes y programas de abastecimiento de agua potable de los países en vias de desarrollo se ha dado siempre un tratamiento diferenciado a las poblaciones de bajos ingresos, lo que incluye generalmente subsidios en la instalación de los servicios, el uso de tecnologías de bajo costo y la educación y organización de la comunidad para que pueda participar en el proceso de planificación y construcción de los sistemas de abastecimiento y de su operación y mantenimiento. Se hacen por otro lado arreglos institucionales que permiten el apoyo y supervisión del funcionamiento de dichos sistemas.
Con estos esquemas se han ejecutado en los países de la Región, desde hace mucho tiempo, programas y proyectos dirigidos a disminuir el déficit de cobertura de las pequeñas comunidades. A pesar de los esfuerzos hechos, limitaciones financieras e institucionales no permitieron que sus metas fueran muy ambiciosas y, por otro lado, los procesos de reforma en que entraron los gobiernos en los últimos años, debilitaron los mencionados esquemas institucionales de apoyo y supervisión. De esa forma, la contribución a la disminución de el déficit de cobertura no sólo no ha sido grande sino que además, en muchos casos, los sistemas de abastecimiento construidos se han abandonado o están en proceso de deterioro.
La instalación de sistemas de abastecimiento de agua potable para las pequeñas comunidades, en gran escala y perdurables, continúa siendo un reto, que tanto las entidades gubernamentales como las agencias de cooperación y las ONG enfrentan de diferentes maneras, aunque con elementos comunes, como el respeto a las realidades socio económicas y culturales de las comunidades, el énfasis en las responsabilidades que deben asumir esas comunidades en las decisiones, en la construcción y en la gestión de los sistemas, y el uso de tecnologías adecuadas.
De lo que hasta hoy se ha hecho puede concluirse que el problema principal del abastecimiento de agua potable a las pequeñas comunidades es el alto riesgo de que los sistemas se abandonen o pierdan su condición sanitaria. Ese riesgo lo ocasionan diversas causas, entre las principales podemos citar el desarrollo de los proyectos de manera centralizada, sin que la comunidad sea la demandante del servicio; esta no asuma responsabilidad por las decisiones tomadas sin su participación y, consecuentemente, la solución adoptada muchas veces no se ajuste a su visión de la vida ni a su capacidad y voluntad de pago; ademas, no se consideran o no funcionan mecanismos institucionales que den apoyo a las comunidades o supervisen el manejo de sus sistemas de abastecimiento.
Obviamente, el abandono o deterioro prematuro de los sistemas de abastecimiento de agua de las pequeñas comunidades anularía cualquier esfuerzo que se haga para aumentar la cobertura.
A continuación se analizan medidas que contribuirían a la solución del problema expuesto. Algunas están relacionadas con el proceso de formulación de los proyectos de los pequeños sistemas de abastecimiento de agua, otras con los esquemas de gestión para la construcción y operación de los mismos, y otras con los esquemas de apoyo y supervisión.
a. Las Juntas Administradoras de Agua Potable, que tradicionalmente se han formado para los sistemas de abastecimiento del área rural, han resultado un buen esquema de gestión en algunos países. En Paraguay, por ejemplo, son una institución de capacidad reconocida; algunas han tenido mucho éxito y actualmente se quiere fortalecerlas reuniéndolas en asociaciones, que adquirirían capacidad para dar asistencia técnica a juntas menores y hasta para instalar y operar sistemas nuevos.
La capacidad adquirida por las juntas en el Paraguay es resultado de un largo proceso en que el Gobierno, a través del Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental, SENASA, llevó a cabo sucesivos programas para instalar sistemas de abastecimiento de agua en el área rural y fue creando juntas administradoras para cada uno de los sistemas, las que reciben supervisión y apoyo del SENASA.
El fortalecimiento de las juntas que se va a iniciar en la forma antes indicada, ocurrirá dentro de un proceso en el que el SENASA irá dejando de ser un ente instalador de sistemas de agua, pero por otro lado, fortalecerá su capacidad normativa y de supervisión.
b. Las empresas prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado de las áreas urbanas podrían organizar, dentro de su estructura, sectores especializados en proporcionar servicios a los pequeños sistemas de abastecimiento de su jurisdicción. Esos servicios podrían comprender la instalación, operación y mantenimiento de los sistemas, o solamente el apoyo a las juntas administradoras.
Existen situaciones de este tipo en algunos casos; en el Brasil y el Perú por ejemplo, aunque no siempre ocurren a través del sector especializado que se propone.
c. Empresarios privados podrían interesarse en instalar y operar pequeños sistemas de abastecimiento de agua. En el Paraguay esto ya está ocurriendo, aunque sin una reglamentación específica, pero el SENASA tiene la responsabilidad de supervisarlos.
d. Las ONGs que tienen capacidad instalada en el interior de los países de la Región, con programas de largo plazo en el sector de agua y saneamiento, podrían también crear sectores especializados en instalar, operar y mantener pequeños sistemas de abastecimiento de agua, o en apoyar a las juntas administradoras.
Hemos comentado en el ítem anterior que asociaciones de juntas de saneamiento podrían ofrecer servicios de apoyo a las juntas menores, que sectores especializados de las empresas prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado de las áreas urbanas podrían hacer lo mismo, así como ONGs con capacidad instalada y programas de largo plazo en el sector de agua y saneamiento. Empresarios privados podrían también ofrecer servicios de apoyo a los pequeños sistemas de abastecimiento. Es decir, la instalación de los sistemas debe ir acompañada de la creación de un esquema que les asegure el apoyo, pero que ellos puedan sufragar.
La supervisión del funcionamiento de los pequeños sistemas es papel que le corresponde al Gobierno y aún cuando esto no se discute, en la práctica no se define el mecanismo operativo para la supervisión y su carencia es un factor que pone en riesgo la sustentabilidad de los sistemas. Cualquiera que fuera el organismo gubernamental encargado de la supervisión de los pequeños sistemas de abastecimiento, debería verse quiénes están más cerca de esos sistemas y con más facilidad y condiciones para supervisarlos y a ellos debería delegársele el cumplimiento de esa función. Es decir, el ente oficial de supervisión, que generalmente es centralizado, debería utilizar los recursos de otros entes gubernamentales que tienen capacidad operativa próxima a los sistemas.
El Paraguay, con el financiamiento del Banco Mundial, viene desarrollando desde hace varios años un programa de saneamiento básico rural, que está terminando su tercera etapa. Ese programa tiene un reconocido éxito en la sostenibilidad de los sistemas. Su experiencia en este sentido es valiosa.
La estrategia que sigue el programa incluye medidas como las analizadas en el ítem anterior. Asi, cuenta con un organismo nacional de apoyo y supervisión, el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental, SENASA; incluye juntas administradoras para cada sistema, y se preparan proyectos factibles para cada comunidad.
El proceso que se sigue para desarrollar cada uno de los proyectos comprende etapas de identificación, promoción y trabajo de campo, preparación de proyecto, participación, motivación y organización, construcción, y operación y mantenimiento, como se muestra en la Figura 1.
Figura 1. Proceso de cada proyecto
El programa tiene un esquema de financiamiento de la inversión que incluye el aporte de la comunidad en efectivo y en mano de obra, préstamo del SENASA que puede ser hasta el 30% del costo de la obra, y un subsidio de esta institución que, de acuerdo con los ingresos de los pobladores, puede llegar al 60% del mencionado costo.
El funcionamiento de los servicios es pagado por los pobladores en pagos mensuales, que incluyen la amortización del préstamo del SENASA en 10 años. En el Cuadro 1 puede verse el análisis de estos pagos.
El programa va a iniciar próximamente su cuarta etapa, con la que se quiere ampliar la cobertura del servicio de agua potable del 20 al 35% de la población rural, dentro de un enfoque en el que se buscará la descentralización del SENASA, el fortalecimiento de las juntas
administradoras y una mayor participación del sector privado.
No puede decirse que exista una fórmula que asegure la sustentabilidad de los pequeños sistemas de abastecimiento de agua. Sin embargo, hay medidas de carácter general que sin duda contribuyen a esa sustentabilidad, como:
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